社会矛盾化解中的政社“复合性关系”及其治理效能
2023-11-27   来源：康雯嘉 张帆   

（一）社会组织嵌入与社会矛盾治理结构转换

党的二十大指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”可见，妥善化解社会矛盾是夯实国家安全和社会稳定基层基础，以及建设更高水平的“平安中国”的题中之义。自新中国成立伊始，“信访”既已作为直接连接国家和个人之间利益表达与应责的制度性平台，肩负起动员政治参与、密切联系群众、调处矛盾纠纷的结构性功能。特别是近年来，人民信访工作的理论创新及其纵深改革投射出新时代国家与社会关系、官民关系的融睦与共生，彰显“中国之治”的制度优势，更表征中国式现代化的深刻内涵。在新发展阶段，针对人民内部矛盾的新样态和利益表达的新方式，探寻信访制度的守正创新之道，对于创设清朗和谐的社会发展环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，以及全面建设社会主义现代化国家具有特殊重要的价值。

揆诸我国信访制度改革的演进历程，可清晰探知，鉴于党政部门孤自操掌信访矛盾化解工作所面临的严峻挑战，引进信访机构外部的“社会性力量”参与社会矛盾调处当属贯穿信访制度改革的重要线索，并愈发成为当前信访制度创新升级的核心方面。中共中央、国务院在2005年颁发的《信访条例》首次指明，“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与。”司法部、国家信访局在2017年发布的《关于深入开展律师参与信访工作的意见》要求，“深入开展律师参与信访工作，引导信访群众依法理性表达诉求，促进把信访纳入法治轨道解决，充分发挥律师在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用。”中共中央、国务院在2022年最新印制的《信访工作条例》进一步强调，“各级机关、单位应当拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道，发挥群团组织、社会组织和‘两代表一委员’、社会工作者等作用，反映群众意见和要求，引导群众依法理性反映诉求、维护权益，推动矛盾纠纷及时有效化解。”作为对党的二十大提出的深化机构改革重要部署的回应，中共中央、国务院在2023年3月印发《党和国家机构改革方案》，此次改革将国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构，并由新组建的“中央社会工作部”统一领导，此举反映出党中央对信访工作的特殊价值予以了更高级别的界定。此改革的深层逻辑在于，将曾经独自为战的信访整合进社会工作的复合性系统，在中央社会工作部的整体性部署统筹下，引进传统信访部门之外的行动主体，特别是社会性治理主体与资源，通过政社组织间的衔接与协同，实现信访工作的结构性转换，突破信访部门调处矛盾纠纷的内循环结构和内卷化困局。依循上述政策脉络，实务界探索形成了“枫桥经验”再激活、容纳多元主体的“信访超市”、以“第三方评议”推动阳光信访等实践性成果。与此同时，学界也将在国家与个人之间建立新的“社会联结机制”——引进社会性力量协调“国家—公民”关系，视为信访制度改革和社会矛盾化解机制创新的前沿理论命题。特别是伴随我国社会组织的快速发展，以执业律师、法律服务工作者等成员组成的“专业性社会组织”介入社会矛盾化解，愈发凸显为优化信访工作格局的革新路径，引起了学术界的密切关注。虽然系列研究以优势视角定位了社会组织介入社会矛盾化解的民间性、非营利性、自治性和公益性等特性，以及专业性突出、覆盖面强、社会资本丰富等优势，但仍有研究发现社会组织介入社会矛盾化解遭遇到嵌入路径阻塞、行政依附性过强、政府购买服务机制不健全等困局，表明信访工作的创造性转换、政府与社会组织协同联动的社会矛盾治理格局的完善仍然任重道远。

总之，作为主流改革路径，专业性社会组织参与社会矛盾化解，意味着传统治理体系外的社会元素嵌入党政信访领域，将从根本上突破党政系统独揽信访工作的既成框架，亦将引发社会矛盾治理场域的深刻变换。“相对于原有的政府建立和主导的社会系统来说，社会组织作为一种新结构出现，要求政府在包容和价值普遍化方面考虑到社会组织作为能动主体的存在。其深层含义是政府与社会组织之间要建立适宜的治理关系。”因而，如何在结构—功能框架下，厘清与调适社会矛盾化解中的“政社关系”及其行动逻辑，并在制度、角色、资源、程序等多重维度促进社会组织与信访部门工作模式相耦合，将是把此创新性治理结构优势转化为社会矛盾治理效能的关键环节。

（二）政社关系既有解释框架的限制与“复合性关系”界定

伴随治理理论勃兴和社会组织发育，社会治理领域的政府与社会组织关系问题备受学界研究的青睐。“国内外对于社会组织发展的研究，从理论源头上看，都是来自于国家—社会关系的分析范式。”面对西方市民社会和法团主义理论本土契合性不足的挑战，国内学界基于中国本土基体，积极建构中国特色哲学社会科学话语体系，依此阐释中国当前的国家与社会关系问题，特别是在政府与社会组织的互动关系研究领域形成了分类控制、行政吸纳、嵌入监管、依附生存、双向嵌入等极具解释力的本土性理论框架。但总的看来，既有解释框架仍然存在两个方面局限。其一，诸多研究试图通过对某领域、某案例的实证考察来建构理论框架，用以揭示和解释新时期我国政府与社会组织的关系样态，并寄希望于达致概念普适和见微知著。然而诡谲之处在于，既有研究生产出大量概念理论，多样观点交锋胶着，难以达成共识。究其根本是由于当前学界对政府与社会组织关系样态的研讨，忽视了“类型学”意义上的区分。试图以某种类型的社会组织与政府，基于特定治理事务而互动形成的关系形态来概括国家与社会的一般性关系，难免遭遇以偏概全的困顿、偏于一隅的限制。其二，部分研究注意到类型化研究的重要性，并在“比较视域”下谨慎地将研究结论局限在特定范畴之内，然而其学术志向仍试图建构一种极具统摄力的概念，用以概括一定治理边界内政府与社会组织关系的全部表达。但社会系统是一个“开放的复杂巨系统”，共建共治共享话语体系下的社会治理更是一个极为复杂的理论和实践命题，即使是同一社会组织与政府部门，围绕特定治理内容所建构的共治关系也呈现出复杂性、重层性和多元性，难以用简单片面的概念全面地刻画。本文以由执业律师、法律工作者、司法系统退休人员等专业成员组成，协助地方党委、政府和各政法机关化解信访领域社会矛盾的专业性社会组织——B法律事务服务中心为案例展开田野研究，发现信访工作和社会矛盾调处事关政治与行政生态、社会公平正义、社会基础秩序等核心环节，在此“限制介入型”领域引入社会性身份的社会组织入界，有别于较为纯粹的委托——代理逻辑，此治理场域中政府与社会组织的关系结构和行动模式带有极强的特殊性，要求我们探索建立一种更加贴切的概念系统对其展开阐释。更为核心的发现在于，社会矛盾调处中的政社关系具有显著的复杂性与变动性，难以单用一种诸如竞争、合作、依附等结构形态，概括政社关系的全部样态和动态过程。

本研究尝试提出“政社复合性关系”，对社会矛盾调处这一具有极强特殊性的社会治理项目中的政社关系予以统合与诠释。政社复合性关系可初步界定为，在政社共治过程中，政府与社会组织的互动关系并非单一、线性的建塑，双方之间并存两种以上简单关系，且交互形成多层次、多样化、网络状关系系统。复合关系将所有的简单关系归纳为整体关系，每个简单关系都会对其他简单关系和整体复合关系造成影响，从而构塑起政府与社会组织间的“关系连续统”。随着政社共治过程的动态深入，二者的关系将持续发生博弈、共享、互助等非线性作用，磨合衍生出更为复杂的关系构型。经案例实证与学理提炼，本文认为在专业性社会组织介入社会矛盾化解的过程中，尚可采用“身份脱耦”“体制吸纳”“动态互构”三重构型编织成的多元性复合性关系对其间的政社关系做以表征。诚然，社会矛盾调处中政府与社会组织的复合性关系的每一重表达都蕴含着特殊且不可替代的治理效能。如何进一步将政社复合性关系转换为社会矛盾治理的结构性优势，并充分释放治理效能值得深入研讨。

（一）身份脱耦：凸显社会组织中立优势的策略选取

“体制化策略能给予组织政治与行政合法性，进而推动社会组织资源的获取。”因而，纵使社会组织在其运转过程中不断在“行政依附性”和“社会自主性”间纠葛、拉扯，并对自主性心生向往，但受组织合法性、权力空间、资金资源不足的掣肘，主动寻求与政府建立合作关系，争取政府赋权仍是社会组织拓展可为空间、获得社会认同的主导发展逻辑。诸多社会组织更是尤为注重积极展示其与地方政府间的亲和关系，以求获得社会信赖。一言以蔽之，借助政府的公信力光晕，具有与官方联结紧密的社会组织便直接具备“天然的公信力”，事实也证明，具有官方背景或被官方指定的社会组织，其业务开展更为通畅、高效。但在信访矛盾调处领域，与政府部门的亲和关联、官方行政性的渗入却转而成为社会组织开展工作的制约条件。这主要是因为，“公众的信访对象往往直指政府部门，然而信访制度中又将政府设置为信访事务的解决部门。政府部门被访和接访的角色二重性，使得信访工作的中立性备受质疑。”此外，一些利益矛盾虽原与政府无涉，但矛盾升级却与政府部门处理不当有关，政府的公信力随之流逝，进而引发了渗透出官民紧张关系的“迁怒型矛盾”或“二阶矛盾”。因而，倘若社会组织与政府机关出自同门，信访人难免将社会组织视为官方利益辩护者，这将消解社会组织最为珍贵的第三方中立优势。

基于上述缘由，B组织在对接信访人为其提供法律服务之时，主动选择在身份上“策略性”地割离其与政府部门的关联。其一，通过宣传澄清对政府的“非依附关系”。B组织面向信访人发放的宣传材料明确强调，“我们是以律师义务为信访人提供法律服务，帮助信访民众用法定程序和诉讼方式解决信访问题的民办非企业法人单位，是独立于政府部门之外具有第三方独立身份的矛盾纠纷调解组织。”组织成员Z说：“多数信访人来我们中心的时候，都经历了向官方申诉的失败，心理上对政府信访机构产生了一定程度的质疑。如果说信访人来到这发现我们也是依托于政府，他们会觉得我们所出具的调处方案也是上面授意的，甚至认为我们的专业性是为政府所用的，他们还怎么信任我们？所以我们必须讲明我们的第三方独立身份，我们纯粹是站在专业法律角度为信访人争取合法利益的。”其二，组织对成员身份的“挑选式推介”。B组织的创始人W主任虽非党政系统的公务人员，但其“J市人民政府首席法律顾问”的角色却给予其类官方身份。为破解B组织“非官方属性”与创始人W“类官方身份”之间的矛盾，B组织宣介材料仅强调W主任是J市社会组织联合会会长、道德模范协会会长、全国维护职工权益十佳杰出律师等社会性身份，机谋性地“隐去”其类官方身份。W主任说：“我从2008年就开始担任J市人民政府首席法律顾问，为政府解决了许多法律方面的问题，其实这也是我所带的团队能够赢得政府信任，从而涉入这个带有敏感性领域的重要原因。但成立中心后，面对信访人，我一般不会提起这个身份，并不是刻意隐瞒，而是不希望让群众误以为我也是政府官员，这样一来信访人找我们中心不就没意义了吗？”此外，B组织中还聘请了原J市人民检察院副检察长、原J市法律援助中心主任等5位政法系统退休的老干部加盟，调研发现，B组织在向所服务的信访人强调几位专家的超凡业务能力和丰富经验的同时，反复强调他们已经离开政府部门，从身份上排除了利益卷入，能够以中立身份释法析理。几位老干部也在为信访人代理案件的过程中剥离政法系统工作惯习，单纯以社会法律专家的身份与信访人建立起平等均衡的互动关系。其三，主动寻求空间上的政社隔离。笔者走访发现，当前我国多地法院、信访局内部都设置了“律师接待室”，吸纳社会律师为信访人提供法律服务，这也为律师代理提供了空间合法性。但有研究指出，党委政府出于安全可控的角度选取律师，并将其设置在政法单位办公，这导致信访人对内设于官方机构的“律师接待室”的中立性产生质疑，并将此种律师代理看作政法单位或政府的行为。同样，为了解决B组织办公场地的问题，J市提出将司法局大楼的办公空间让渡一部分供其使用。但与嵌入式的“律师接待室”不同，为了避免空间交糅而削减中立性，B组织提出他们需独立占据一层，从空间上与司法局区隔开来，此诉求也得到了政府的满足。经此空间重组，信访人可在一个区隔行政性，而充分生产社会性的空间中接受服务，由此增进了他们对B组织中立性的认同。其四，对息访息诉救助款来源的转换式表达。谋求更多利益俨然成为当前信访人的首要诉求，“谋利型信访”的概念恰切地捕捉到这一取向。身赴B组织寻求援助的信访人基本都携带着对政府信访机构所开出“条件”的不满，并质疑政府的“诚意”。B组织与政府部门的“窗口接待”不同，组织的法律专家全程为信访人提供公益性服务，一步步为信访人释法解理，并与信访人基于“生活逻辑”建立起共情和共事关系，情感接近性、身份中立性、技能专业性的叠加使得信访人易于接受B组织法律专家为其争取的信访补偿条件。B组织成员介绍，在为信访人发放救助款时，他们会强调资金的来源是组织自己多方筹集的，而隐去其真实的官方来源，这更有助于信访人接受。

综上，与一般性社会组织凭借亲和政府而获取公信力不同，对于信访者而言，为其代理信访案件的社会组织的公信力并非建立在政府官方授权之上，却是建立在社会组织与政府部门所区隔的空间之中。因而，为了彰显社会组织的纯粹中立性和第三方优势，B组织谨慎界定其身份属性，即策略性地与政府部门、信访机构脱耦，其深层逻辑在于以“社会合法性”代替“行政合法性”，从而将组织的专业法律知识和化解技术置于其中立性身份之上，凭此制造信访者的认同。需要澄清的是，社会组织为凸显其第三方中立特性而谋划的政社脱耦策略，具有一定的“谋略性”和“有限性”，即在行政性与自治性兼具的社会矛盾重层治理结构中，政府与社会组织必然交织出某种程度的耦合关系，此亦成为政社协同开展社会矛盾治理行动的结构性前提，此种耦合关系更是抵拒解除或难以消弭的。以此观之，所谓脱耦并非真正阻断和完全解除社会组织与政府间的耦合关系。事实上，此种脱耦主要发生在组织的“身份属性界定”方面，作为背景呈现，其核心目的在于向公众“显示”社会组织的第三方中立属性，凭此超越政府部门因身份和利益卷入致发的中立性、公信力不足的治理限囿。政府与社会组织的丰富且复杂的关联集中在“体制吸纳”和“动态互构”两重构象上得到表征。

（二）体制吸纳：合法性赋权与国家调控功能释放

“一个正在进行现代化的制度必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制的能力。”金耀基所建构的“行政吸纳政治”的概念恰指，“政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”以此为理论起点，“行政吸纳”既已成为国家与社会关系的重要解释范式，并在中国大陆的土壤中衍生出行政吸纳社会、行政吸纳服务、行政吸纳项目等概念构成的厚重理论谱系。虽然在构建社会治理共同体的新时代治理理念下，倾向于监管和控制的行政吸纳范式遭到更加表征政社均衡关系的合作共治、双向嵌入范式的挑战，但不可否认，政府对社会组织“赋权与监管”“支持和控制”的双重策略，仍是社会治理领域经典且前沿的真实命题。本文所研讨的信访和社会矛盾问题带有一定的政治敏感性，因而，国家在此领域的放权必然是愈加审慎，由其主导建构的政社关系透露出官方“体制吸纳”的基本特质，即由政府机关通过官方制度渠道将“体制外”的组织或公民的利益诉求和政治表达，纳入“体制内”的管理范畴和轨道内加以统筹与协调。通过体制吸纳的社会整合机制，J市政府赋予了B组织运作的合法性，并借此有效释放了政府对社会组织的行政调控功能。易言之，在体制吸纳的范式下，“合法性赋权”和“制度化监管”构成了政府与社会组织关系的一体两面。

新制度主义理论认为，合法性作为一种符号性价值，建立在规制性、规范性和认知性三重制度要素之上。正如斯科特指出，合法性是一种反映被感知到的与相关规则和法律、规范支持一致的状态，或者与文化—认知性规范框架亲和的状态。故此，单一维度的合法性获得并不意味着组织行为的畅通无阻。调研发现，B组织虽作为在J市民政局正式注册的社会组织获得了规则（程序）合法性，但在实际运行中，其参与信访工作的准入合法性还是遭到了质疑。J市综治办的S副主任介绍：“B组织一开始真的是到处碰壁，去政府部门或者被访单位，人家反问你是哪来的？凭什么管我们的事？特别是像法院这些部门，人家就问了，B组织有什么权力去质疑我们的判决？这样很正常，包括我们也怀疑他这个到底能发挥什么样的作用，别再把事儿给我们挑大了。” 可见，“行政机构是否认同服务型社会组织（行政合法性），成了能否在更广阔范围内发展的前提。”尤其是鉴于信访工作的特殊性，B组织更加需要政府作为主导方赋予其“准入合法性”。为帮助B组织破解合法性危机，J市司法局在内部的《政法动态》《专报信息》上刊登了B组织业务开展模式介绍，以官媒发声作为组织运行的后盾。J市多部门印发了《关于律师参与化解信访案件工作的指导意见》《J市律师组织参与化解、代理信访案件工作指引》等文件，如规定了“全市各级公安机关、人民检察院和人民法院对B服务中心发送的各类协调函件，应在十个工作日内书面答复。”“B服务中心受理案件后，有权根据案情需要到被访部门和相关部门查阅、摘抄、复印相关案件的卷宗材料。”正式制度外，J市政府部门还通过电话沟通，公函传送等方式要求信访机构和被访单位对B组织工作予以配合。鉴于此，B组织俨然成为被J市政府所吸纳，受官方庇护的“准体制内”组织，发挥协助政府化解信访矛盾的结构性功能。

深入探究J市政府赋予B组织行政合法性和施展体制吸纳的机理，我们可真切体认到，J市政府以合法性赋予为交换条件，获得了直接调控与监管B组织行动的制度化途径。其一，J市政府在授意司法局从官方角度宣介B组织的同时，指派司法局和政法委审慎监管B组织的业务开展，并规定B组织每年向J市司法局做参与信访矛盾化解的工作汇报，司法局对其工作评估验收；以月度为单位，制作《息访动态简报》上报市委政法委核验；特别是市委政法委还指导B组织建立了“重大案件通报制度”，即在受理重大疑难案件，以及容易引发大规模社会冲突的信访案件时，B组织需及时上报市委政法委，由其统筹协调处理。这便在体制通道内疏通了自下而上的汇报与自上而下的监管结构。其二，中国共产党是高度嵌入社会机体的使命型政党，通过组织社会实现经济社会发展、政治基础巩固和社会秩序维持。党建引领基层治理一项重要任务便是为基层治理把关定向。在本案例中，B组织的党支部书记由J市司法局律师工作指导处处长担任，调研期间发现，每逢组织召开全员大会共同商讨复杂案件，官方进驻的党支部书记和几名司法局工作人员均会出席，以便从意识形态上把控组织的运行轨迹，书记还会通过全员大会的形式传达党政机关关于信访矛盾化解的最新政策和工作精神，以此规范组织行为，确保其参与社会治理过程中的正确政治方向。其三，B组织介入信访案件化解模式的运行，有效地将缠访、闹访、越级访等行为收编法理性表达渠道，并通过专业技术与中立身份的叠加，使诸多社会矛盾从被悬置走向落地化解，此机制得到省级和中央的一致认可。按照行政系统常存的“典型—推广”逻辑，J市政府出台《关于律师参与化解信访案件工作的指导意见》，要求“各县（区）全部成立社会矛盾化解类社会组织，加快建立完善信访法律服务中心建设工作。”限于县（区）层级的执业律师数量不足和社会自组织能力不强，J市各县（市）区依托“法律援助中心”成立信访法律事务服务分中心，主任由县（区）司法局副局长担任，副主任由县（区）法律援助中心主任担任，实行一套人马，两块牌子的工作模式。J市司法局又为各分中心制定了《J市信访法律事务服务分中心工作规则》《办公制度》《诉讼代理制度》《例会制度》等，在制度规范上对分中心的运行实行监管。H县分中心N主任说：“我们不像市里有那么多执业律师，没办法成立那种组织，而且就这么几个律师，人家愿不愿意公益性地参与到信访工作化解中也不确定。我们依托法援中心成立就破解了这个问题，而且这的工作人员都是公务员，更好管理。”质言之，此种政府推进建构的模式使得县（区）分中心完全脱胎于B组织这种自下而上组建的民间组织，转而演变成“官办社会组织”。J市政府虽并未对B组织进行直接体制性收编，但成立官办分中心，不失为体制吸纳淋漓尽致的现实表达。

（三）动态互构：政社复合性治理主体及其行动

一般性的政府购买服务表现为“分离式”的委托—代理关系，即政府出资购买社会机构的专业服务，项目承接方独立开展服务后，由政府亲自或委托评估机构对其服务效果进行验收。在此过程中，政府与社会组织并未协同浸入同一治理过程，故而生成了残缺版的治理共同体。与之相对，本文所研讨的信访矛盾化解工作中，政府并非仅在“前期购买”和“后期验收”中出现，而是几乎全程与社会组织协同治理。由此，政府与社会组织在协同治理的过程中，凝聚为一个“复合性治理主体”，它既有别于通常单一的单位主体，又不再是多个不同的主体，而是由其复合成分（政府与社会组织）基于内在联系基础上构成的复合主体，是一个整体性的治理主体单位。这显然不可简单地解读为全程监控，而是透露出政社间密不可分、相互赋能的密切关联。进言之，社会组织介入信访矛盾化解领域所达成的发包承包形式，所构建的是一种行政系统和社会系统全程性、双向性、动态性的契约关系。正因如此，倾向于表征政府对社会组织的调控结构，并隐含政社间一定程度二元区隔形态的“体制吸纳”范式虽能够静态、片段式地描摹政社关系，却难以真实、全面地展现信访矛盾调处的“动态过程”中，政府与社会组织密切互动、协同推进的关系结构。针对此，“社会互构论”似乎可为我们理解政社共治过程提供恰切的范式框架和理论资源。

“社会互构论”是分析社会行动主体间多元互构、并立共变关系的理论系统，通过不同社会现象及过程的相互依赖、相互制约，着力理解和阐释多元行动主体间相互型塑、同构共生的关系。在真实动态的社会矛盾治理中，J市政府部门与B组织协同化解社会矛盾正演绎出国家与社会间双向嵌入、协同合作、相互建塑的互构过程。其一，由于信访矛盾化解涉及主体复杂、资源整合难度较大，因而在实际运行中，社会组织受制于的体制外的身份属性，以及单薄资源获取、配置和控制能力，工作开展常捉襟见肘。为破解此问题，J市政府部门并未由于B组织的介入而变身“甩手掌柜”，相反，信访局、司法局、法院等部门经常协同B组织召开联席会议共同商讨化解方案，并且各政府部门充分利用体制性资源通道多方为B组织业务的开展提供支持，这种打通政社界限，统合多方思路与资源的协商方式，在矛盾化解过程中起到了重要作用。B组织Y副主任说：“我们虽然法律专业知识过硬，但面对一些复杂的信访问题，还是权限不足、力不从心，这时候我们就会寻求政府的帮助，我们就在这（B组织办公场所）和政府领导一起研究化解方案，他们更能给我们提供一些权限和资源。所以说政府虽然把这个活交给我们了，但是实际上是两家一起干，各发挥各的优势，形成合力。”其二，超越诉求合法表达界域的缠访、闹访行为，严重扰乱信访工作秩序、危害公共安全。针对此类问题，J市政府和B组织共同组成了“软硬结合”的应对策略。由于社会组织并无强制性约束和惩戒权限，因此无法直接处理信访人的越轨行为，这时便由J市政府部门出面，对上述信访行为予以制止或治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。与此同时，B组织从另一方面，充分运用社会性和生活性逻辑给予信访人以共情，使信访人明显感受到社会组织与政府部门处理问题的“刚性”逻辑之间的差异性，用柔性的方式引导他们回归理性信访、有序信访。政府与社会组织同时身处治理场域之中，彼此交融的刚柔相济治理模式，既维护了社会秩序稳定的底线，也拓展出对信访越轨行为的治理新路。其三，B组织经过多年的探索与实践，凝练了以社会组织身份参与化解信访案件的六种方法，这些方法的运用并非仅在组织内部展开，更需要政府部门的协同合作。如“联动化解法”——对于依法应由相关政法部门处理的信访案件，在征得信访人自愿停止上访并签订信访法律服务协议的基础上，由B组织与相关部门沟通协调，共同化解信访矛盾；B组织经过分析、评议，认为存在执法司法错误或瑕疵的，及时向有管辖权的政法机关提出法律意见和工作建议，促使政法机关依法纠错补正；涉法涉诉信访案件已经三级终结，信访人诉求具有一定合理性，但通过法律途径无法解决，且生活困难的，B组织帮助其向政法机关申请国家司法救助，或者协调相关政府部门为信访当事人解决低保、生产生活急需等实际困难。J市法援中心恰好在B组织所在楼层的楼上，此种空间的接近性也为协调法律援助资源，搭建政社互构式的社会矛盾化解模式创造了条件。

在身份脱耦和体制吸纳的基础上，动态互构表达的是政府和社会组织基于价值目标的耦合性，在联动治理的动态过程中形成的相对均衡的互动关系，政社双方在此互相嵌入的关系网络所蕴含的权力资源体系中，展开协同合作的治理行动。更重要之处在于，互构式治理映现为一个动态的“政社磨合”过程，不仅政府对社会组织的行动深度形塑，社会组织的嵌入也对政府传统的治理逻辑产生了深刻影响。在B组织运行初期，其所收纳的信访案件基本都来源于信访人自己登门求助，伴随组织在化解社会矛盾方面的“有为”，J市政府主动设置了一项“信访案件转办制度”，即由政府向B组织开具官方正规的“转办函”，将凭官方一己之力难以破解的难题主动转交给社会组织承接，政府隐居后台，为B组织提供政治和行政资源方面的支持，从而生产出一种社会组织“显形在场”，政府“隐形在场”的相互依赖关系与合作模式。在此过程中，社会组织在一定程度上取得了信访事务处置的“裁定权”。此外，笔者在B组织田野调研期间，经常遇到J市法院、司法局的工作人员主动带着案卷来B组织请律师评议。J市中级法院的W法官介绍：“我们一开始是不接受他们介入的，因为我们觉得这个是自己的事，上访人来访我们法院了，我们应该自己解决，而且他们有什么权力去质疑我们的判决？但是经过我们一起化解案子的经历，我们觉得他们以第三方的身份介入也确实给我们法院办了不少事，很多非常激进的上访人，我们自己没法调解，但是他们总能帮我们解决问题。我今天拿来的这些案子都是有点疑问的，我特意让他们给评议评议，也是希望从源头上避免冤假错案的发生。” 这表明，社会组织的介入在更深层次对政府产生“反嵌力”，自下而上推动官方改变传统的社会矛盾治理理念、逻辑和流程。特别是国家与社会作为治理主体，伴随彼此不断深入的互嵌与磨合，其互动关系已超越了简单的结构互动，拓展为更具深度的行为策略的互动，以及行动逻辑的互构。政社互构的持续深化，进一步增进了结构的凝聚和功能的融合，促成了治理主体彼此依赖、共存互生的整体性，使原本不同的多个主体转变为互构谐变的、具有一体化组织效应的复合主体。总之，基于持续性“结构互嵌”与“行动磨合”，政府与社会组织互相构塑成一个具有整体性的“治理复合体”，释放出一加一大于二的治理效能。

何以正确认识、梳理和建构国家与社会关系是人类社会现代化进程中的基础命题。中国共产党治国理政方略从社会管理向社会治理的转换升级，真正将国家与社会融会于蕴含中国式社会治理现代化科学内涵的“治理场域”之中。信访制度改革和社会矛盾化解机制创新在具体的治理议题上，为“政社互动”创构了新时代的制度环境和实践平台。本文引入了政社复合性关系的概念，研讨了专业性社会组织介入社会矛盾化解过程中，政府与社会组织间由特定的主体关联、权力结构、资源配置等复杂要素交互建塑而成的动态关系构型。依据前文分析论证，在社会矛盾调处领域面向有序化解社会矛盾、推进信访善治而建构的政社关系具有显著的复合性，超越了单一理论范式所能评释的范畴，并分别释放出不可替代的结构性治理效能。需要特别澄清的是，“身份脱耦”“体制吸纳”“动态互构”的复合性关系结构并非三种独立分野的关系类型，而是组合构成了政府与社会组织协同调处社会矛盾全过程中政社关系连续统，其理论内涵值得深入体认与品评。在此基础上，探寻如何持续提升政社复合性关系所蕴含的治理效能更具现实意义。

其一，当前学界研究倾向于强调政社合作的价值立场，并倡导将国家与社会全方位地压缩到同一治理空间，以求凭借紧密、高频、无隙的政社关系结构，将政府和社会组织的治理资本及其优势复合叠加起来。但需要注意，社会治理是一个饱含复杂元素的命题，政社间协同合作的具体形式，应针对不同情状加以策略性选择。专业性社会组织介入社会矛盾化解，其最为突出的优势在于两方面：“专业法律知识”和“中立性身份”。执业律师身份所持有的专业性法律技术是不需论证便天然被信访者接纳的，因而其专业合法性并不依赖政府赋予；鉴于政府在信访结构中的特殊角色，社会组织中立性身份只有在割离政社关系的空间中才能够获得，这便需要社会组织通过身份脱耦的方式与政府“划清界限”，与此同时，政府也需要主动切换自身角色，以“隐形在场”的形式对社会组织的工作开展加以辅助。可见，策略性区隔俨然成为政社密切合作的另一种表达。这提示我们，根据治理场景及时切换，塑造一种“若即若离”的政社关系，可能是促进政社实现更高级耦合共生之良策。

其二，政府与社会组织各有自身主掌的治理服务领域，边界较为分明：政治性、行政性和敏感性事务主要由政府部门掌管；民生服务性、文体娱乐性和慈善救助性事务日趋由社会组织承接。在本文的论域中，由于信访和社会矛盾问题具有一定的政治敏感性，社会组织纵使富含专业技术，但以体制外身份参与调处仍面临较高的“准入门槛”。众所周知，“组织边界”不仅有隔离性，亦存粘连性，它是将组织与其周围环境既分隔开来又实现连接的界线，是基于发展需求与环境产生交互关系的互动领域。因而，伴随社会矛盾滋生和信访工作遭遇挑战，国家主动调适体制性组织边界，吸纳社会性力量介入，试图突破信访改革仅在党政条块机构间徘徊的格局。可见，我国社会自治领域的成长不是“国家空心化”的结果，也不是类似于西方社会与国家分庭抗礼的斗争战利品，而更多是国家对自我权力的主动规约和对社会空间的主动让渡。易言之，当前国家仍趋于重视社会调控和重要社会资源掌握，国家天然处于“一轴多元”治理结构的轴心位置。在社会组织参与社会矛盾调处的领域，即使社会组织在运转资源上不强烈依赖政府分配，其自主空间仍相对有限，特别是此类事务处理不当将对社会基础秩序构成严重威胁，故难以通过简单的委托—代理关系完全放权于社会组织，客观上需要官方加以谨慎调控，故而社会组织在此关系网络中呈现出被官方“体制吸纳”的基本特质。

其三，虽然介入社会矛盾调处的社会组织呈现出被体制吸纳的痕迹，但从其运作过程中便可发现，社会组织绝非单纯被体制吸纳并接受强力的压制和调控，而是伴随其积极作用不断凸显，具备了向政府“反向嵌入”的能力，持续影响政府信访工作的理念、制度和程序，这表明社会组织与国家之间并不是静态分立的从属关系，而是动态调适的平衡关系。有鉴于此，本文借用“社会互构论”的理论资源，将在“刚柔相济的治理空间”和“国家与社会同时在场的重层结构”之中搭建的政社关系提炼为“政社互构”，用以同时强调社会矛盾调处过程中，国家权力自上而下的沉降、民间社会组织自下而上的承接转换，以及两者相互嵌入、赋权的嵌合行动之力。总之，在社会组织的运行中，若单纯被体制吸纳、丧失自主性，将无益于建构良性的政社治理共同体，因而国家力量与社会力量相互吸纳并糅合在一起，相互磨合、渗透所生产出的“政社互构性”及其实践表达尤显珍贵。

概而言之，身份脱耦、体制吸纳和动态互构三重关系分别从不同侧面，片段但真实地反映出社会矛盾化解场域中政府与社会组织的关系构型，展现出信访矛盾化解这一极具特殊性的“限制介入型”治理领域中政社复合性关系的特质，复合性关系结构组合释放出可观的治理效能——“身份脱耦”的功能在于彰显社会组织的中立性资本；“体制吸纳”的功能在于赋予社会组织以行动合法性并在敏感治理场域中规制其运作方向；“动态互构”的功能在于真正构塑起政社互嵌的全过程治理共同体。政社复合性关系的概念启发我们必须综合考虑社会治理场域中政社之间的整体关系，而不仅仅关注某种简单关系，缺少任何关系模式，其治理功能均面临整体失效的风险。作为对党的二十大的积极回应，我们需要进一步突破制度藩篱，建构起更加立体充实的政社复合性关系，将围绕社会矛盾化解而运转的社会生活逻辑和依法行政逻辑统合起来，充分释放治理效能。诚然，在现实中“国家与社会”在相当程度上仍被视为两种不同的符号象征，遵循不同的运转逻辑，因而构筑国家与社会融合共生之境、铺就以政社协同促进现代化善治之路，不可避免地充满坎坷与艰难，尚待我们持续地研商与寻绎。