伴随数智技术及其平台应用的快速发展，数字政府建设持续推进，数字治理在基本公共服务、社会保障等领域不断深化。在此背景下，作为数字治理的公共基础设施，数字信息平台成为转变政府职能，优化业务流程，升级服务体验的关键支撑。社会救助作为基本民生保障最后一道“安全网”，一方面，体现了政府道义和社会文明程度，因而需要更先进治理方式和更高治理质量来回应价值理念和民生需求。另一方面，作为基于特定对象并建立识别体系的社会政策，信息的真实性和完整性以及经办流程的便捷性和包容性至关重要。然而，对低收入群体的识别是一项世界性难题，已有大量文献从不同视角分析了社会救助瞄准偏差并进行了实证测量，并由此构建了非正式制度路径、有效治理和信息平台治理三条政策实践路径，这体现出社会救助作为一项公共政策，影响其政策效果甚至造成政策失灵的原因多种多样。陈振明将公共政策系统界定为由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。立足大数据时代背景，从社会救助政策的信息治理要求出发，避免简单依靠经验知识积累的非正式治理以及依靠终端执行方式创新提升实施效果，需要转向以大数据充分共享和高效利用的数字信息平台高质量建设赋能精准救助、智慧救助。
目前面向社会救助经办的全国性数字信息平台主要有居民家庭经济状况核对平台和全国低收入人口动态监测信息平台，具体见表1。全国低收入人口动态监测信息平台是社会救助主动发现机制和救助对象动态管理的“线上”延伸。《社会救助暂行办法》明确规定“县级以上人民政府民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据”。数字治理背景下居民家庭经济状况核对平台更是成为社会救助对象认定的必要程序，能够提高经办效率和认定精准性。经过多年发展，居民家庭经济状况核对平台可以查询户籍、车辆、社会保险、纳税、不动产登记、存款、证券等信息，社会救助领域数据共享交换合作不断拓展深化。民政部和原中国银监会在2015年就出台了《关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》，全国银行和金融理财机构众多，现已进入个人财产储蓄联审机制的银行和理财机构的数量微乎其微，而目前基本情况是省级层面银行数据共享基本实现，但部级层面仍未共享，部级层面实现了证券信息查询，各地通过部省核对查询证券信息。同时第三方支付的数据获取难度更大，通过其可以查询支出情况，结合发展趋势应该是非常有价值的数据。与政府相关部门公共数据共享水平相比，为何金融大数据共享会出现如此反差？金融企业为何整体参与度不高且差异明显？金融大数据与公共部门大数据在本质上有何不同？金融企业与公共部门的数据共享动机及其诉求有何差异？在此基础上，如何激励和约束金融企业通过共享数据参与社会公共事务？深入阐释这些问题，不仅有助于破解社会救助金融大数据共享难题，而且在数据成为生产要素的情况下，还将对探究大数据要素的社会治理和福利内涵带来启示。
（一）文献回顾
近年来，西方国家在社会政策领域积极推动大数据应用。通过建立福利资格自动认定系统和预测风险模型，试图通过数据挖掘、政策算法和预测风险模型进行对象识别和资源配置。自20世纪90年代开始，我国社会保障紧跟国家数字化发展步伐，历经信息化和数字化，目前处于数字化转型发展阶段。2009年8月上海市率先成立全国首个居民经济状况核对中心，并建立城市居民经济状况核对系统。经过地方试点，2014年民政部发布《关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》，各地核对系统建设全面展开。目前我国形成了以部级平台为核心、省级平台为骨干、市县级平台为补充的“省—部—市—县”四级大数据监测预警体系，全国范围内跨区域数据监测能力有了较大跃升，“一网覆盖、权限分级”逐步成为大数据平台的“标配”，大数据治理格局从以社会救助为主向全域社会保障迈进。目前，核对工作定位“立足社会救助，服务社会福利和社会慈善，面向社会政策”。全国19个省份已开展了10项以上的核对项目，涉及儿童福利、老年人福利、残疾人福利等，并探索为一些民政部门主管的基金会开展核对服务。
大数据信息核对系统应用使得错保对象减少，并且具有较高的成本效益，也未增加对支出型贫困家庭的排斥。与此同时，大数据信息核对系统核查漏保和核查收入特别是隐性就业行为方面效果有限。学者们分别从政策设计改进和大数据平台两个视角对制约应用效果的因素进行分析，金融资产信息审核仍然是各地大数据治理的难题，银行和第三方支付等金融机构的关键信息难以有效获取，目前民政部门在接入数据（尤其是金融数据）方面，仍面临一些法律障碍。对此，提出通过强化立法来保障大数据核对工作的基层执行力，赋予社会救助部门对已申请或已获批低收入家庭财务状况的独立信息查询权限，同时完善公民隐私保护的相关法律法规。
既有研究分析了金融大数据应用困境对社会救助数字信息平台应用效果的不利影响，并提出了富有价值的建议，但主要是从部门内部视角和约束机制两个角度进行解释。尤其在我国成为世界上首个将数据作为新的生产要素的背景下，如何尊重和保护数据来源者和数据处理者的不同权益，来源于个人但经过处理且作为金融企业重要资产的金融大数据如何融合公共福利价值、市场价值与个人诉求，都需要开展进一步的学理分析和政策研究。
（二）分析框架
当前愈来愈多的公共问题表现为复杂问题、棘手问题。更有甚者，无论是清晰界定问题，还是解决方案均难以成行。在应对复杂问题、彰显公共价值等方面，合作治理正发挥不可替代的重要作用。合作是“两个或两个以上的机构从事的任何共同活动，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”。在这个过程中，自主的行为者通过正式或非正式协商，共同制定规则和结构，来规范他们的行为方式和相互关系，以解决他们共同关注的问题。不仅需要非政府部门直接参与公共政策制定，还需要各参与者对政策结果负责。综上所述，合作治理的行动首先有赖于不同行动主体对于共同目标的认同和参与，政府发挥主导作用的同时，其他主体也需要获得与其治理价值匹配的地位和决策权。需要兼顾不同主体的性质特征和整合不同主体的权益关切，从而促发多元主体合作治理的内生动机，通过业务目标与行动逻辑、角色赋权与责任风险匹配推动供需耦合形成激励，并创造开放包容和平等参与的治理环境，依托法治和制度构筑信任，最终以成熟能力实现价值共创、成本消解、风险共担和权益共享。
每一种治理模式都有特定功能和适用条件，社会救助数字信息平台金融大数据应用涉及政府、商业机构与个体，需要维护公共利益又要保障不同主体数据权益，实质上属于一个比较典型的政府、市场与个人的合作治理范畴。合作治理模式能够契合社会救助数字信息平台治理的条件要求，平衡多元主体的利益关系，为相关研究提供理论工具和分析视角。党的二十大指出，全面加强党的领导，明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党的领导是当代“中国之治”的核心元素。合作治理模式既立足宏观视角制度特征和治理逻辑，又关注微观视角不同主体的行动逻辑，从而在中观视角展现复杂行为及其后果的整体生发机制。基于此，这里选取合作治理模式作为考察分析社会救助数字信息平台金融大数据应用困境的突破口，在阐释合作治理构成要件和有序运行机理的基础上，构建系统分析框架（见图1）。
有学者将合作治理定义为“一种适应于后工业社会的新型治理模式，具有非控制导向的特征，它以信任为基础，以道德制度与平等的网络结构为保障，以实现公共利益为目标。”从公共政策角度看，社会救助政策执行本质上是政府主导、多方参与的循证决策过程，数据、信息和标准所衔接的证据链贯穿其中，而社会救助数字信息平台正是利用大数据时代数据优势提升循证决策质量。但是，一方面，当下及未来社会愈发呈现利益格局多元化和社会网络复杂化特征，另一方面，在全国性立法层面尚没有对数据确权作出回应。因此，可以促进多方参与和内生动力的合作治理模式成为社会救助数字信息平台建设的实践路径。尽管2013年原银监会、保监会（现国家金融监督管理总局）、证监会已经作为全国社会救助部际联席会议成员，2015年民政部门与原中国银监会也共同出台了协助金融资产信息查询的通知，但如上文所述，社会救助数字信息平台金融大数据应用依然面临困境，家庭财产和收入状况准确核对难题在数字信息平台运用下仍难以突破，成为制约进一步实现精准救助、高效救助的重要矛盾。
（一）困境表现
1.金融资产信息共享不充分不平衡
一是金融资产信息共享不充分。全国各省级民政部门居民家庭经济状况核对中心与金融机构签约实行低保申请人收入核查联审的，最多也就五十几家金融机构，在一些地方省份甚至只有十多家银行建立了数据共享机制，而根据2020年3月国家银保监会发布的《银行金融机构法人名单》，截至2019年底，全国共有4607家金融机构，其中银行业机构4073家，银行业网点多达22万家。二是金融资产信息共享不平衡。一方面，由于合作治理的顶层体系设计不完善，加之各地政策注意力和治理能力条件差异，使得金融资产信息共享的碎片化差异明显，甚至呈现进一步拉大趋势，在数字应用日益深入的背景下会加剧一些地区特别是欠发达地区的政策执行偏差，加深数字治理鸿沟。另一方面，目前已经签约协议实行联审的银行机构基本上是全国性银行和国有银行，与地方性银行、股份制银行和外资银行等金融机构存在大量合作空间。同时，我国第三方支付平台发展迅速、规模不断壮大，已经成为居民日常消费的主要支付渠道和收入资产管理的重要渠道之一，而目前对第三方支付平台的相关金融信息难以有效获取。
2.查询方式相对滞后
民政部门与原银监部门《关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》明确介质交换和网络化交换两种数据交换方式，目前各地连接形式以金融城域网或专线居多，即经个人授权、社会救助部门委托后，民政部门低收入家庭核对机构按协议约定定期向已签约的银行机构发送查询数据项，查询后再由其返回，尚不能实现系统自动对接和数据即时共享，而这显然与大数据时代“让数据多跑路 让经办少跑腿”的数字治理价值不太相符。不仅如此，甚至一些地方在与银行机构协商博弈中衍生出了一些简单化、替代性的操作方法，使得利用信息整合和数据集成准确全面反映申请者经济状况的效果受到影响。
3.查询时间和等待期偏长
为了避免社会救助申请的零散性、不确定性所带来的工作负担和重复性工作程序，通常双方在签订的信息查询协议中会明确查询的频率和集中经办时间。但是与户籍、车辆、社会保险、不动产登记等信息已实现的联网查询和自动集成相比，金融信息查询的时效性和智能分析明显不足，这导致政策规定的办理审批时间不断缩短与金融信息核查长周期之间的矛盾进一步显现。田野调查发现，各地信息核对中心与金融机构协议约定的查询周期差异明显，存在一月一次核对甚至更长周期，核对周期较短的也仅是半月一次或一周一次，仅上海、重庆、浙江等少数先进地区已可实现5天内完成核对。一些地方将金融资产核对与技术故障等因素列入特殊情形，可以延长核对周期。
（二）困境特征
1.有限被动合作
社会救助数字信息平台金融大数据应用困境本质上是工业化大生产所确立的制度主义的社会治理思维在后工业社会遭遇失灵和面临挑战的一种具体体现。一方面，工业社会的社会治理构建政府作为社会治理的中心，其他主体依附于中心—边缘的社会结构，进入了高度复杂性与高度不确定性的历史阶段，这种治理模式需要转向行动主义走向合作治理。另一方面，传统社会构建基于权威和个体信任，风险使人类步入了“后信任社会”，“后信任社会”强调构建公众参与、多元互动的系统信任机制。目前社会救助数字信息平台金融大数据应用在政策制订、平台开发、技术参数和标准体系等方面，均是由政府相关部门主导，而金融企业仅作为管理对象和终端角色而被动执行。而作为竞争性的市场主体，金融大数据作为金融机构的重要资产价值，不仅享有数据处理权益，而且对客户负有保密义务，因而在参与角色不足、信任与风险治理机制不完善的情况下会理性平衡地有限被动合作。
2.策略性博弈
社会救助数字信息平台金融大数据应用本质上属于传统业务委托模式，社会救助申请者作为授权者、社会救助经办部门作为委托者、金融企业作为提供者，同时民政部门、金融监督管理部门作为监督指导者，这四个核心主体共同构成复杂政策执行博弈系统。尽管有关部门联合对金融企业协助信息查询程序进行了明确规范，然而，一方面，救助申请者、相关部门与金融企业本身的权益诉求和价值理性不同，另一方面，由于信息不对称和对事实因果关系和行动目标缺乏一致性，也导致博弈加剧，并给处于信息和资源相对优势的行动者更大自由裁量空间。例如，居民对社会救助大数据信息核对平台、救助资格条件和救助标准具体计算方式的全面准确习得不足，同样金融企业由于缺乏参与互动导致对信息核对重要性的认识亟待提升。这种传统的中心—边缘治理机制导致本应清晰、有机的关系事实呈现模糊、松散、失调甚至断裂的特征，使需要作为多元治理主体的金融企业由于权责配置失衡和行动单向性，以及提升信息共享可能带来成本增加和风险损失，从而在理性博弈下形成讨价还价、简化应对、变通悬浮等策略特征。
3.合作悬置
从精准救助、高效救助的政策目标来看，结合多方主体行动博弈过程分析，社会救助数字信息平台金融大数据应用困境意味着政策结果没有充分达到预期，家庭财产和收入状况精准核对难题仍然没有得到根本解决。尽管民政部门与金融企业监管部门专门联合发文，但金融机构签约联审率低说明在实践中存在合作悬置现象。学者划定了动力不足型、低支持度和内外失据型三种政策失败类型。结合本文分析框架，造成这种合作悬置现象的原因在于政策公共利益目标与私人利益、市场利益之间未能做到平衡，尤其对金融企业的数据权益和条件环境关切没有得到充分保障，存在利益失衡和数字安全风险。例如，一些地方大数据平台系统安全等级和条件配置亟须升级，信息核对流程制度建设和责权能力配置不完善。作为金融市场主体和数据处理者，承担大批量、经常性信息查询服务和数据安全责任，但并未获得与其权责相匹配的合理补偿。究其根源，这是因为政策议程本身的片面性导致政策制定时没有充分吸纳全部利益群体的核心诉求。
深入分析社会救助数字信息平台金融大数据应用困境，首先需要对金融大数据的本质属性进行阐释，尽管数据在全国性立法层面尚未确权，但结合金融大数据的来源主体性质及其业务特征，在数据已经成为一种新型生产要素的经济社会背景下，金融大数据正当地体现市场利益属性，同时又因其来源的广泛性，特别是不少来自国有企业或公共部门委托（授权），也理应具有公共利益属性，后者在实践中也得到体现。然而，对于其他性质金融企业以及非银行金融机构和第三方支付平台，如何在保障合法正当市场利益的前提下，支持激励其承担公共服务和实现公共价值，成为突破金融大数据应用困境的底层逻辑。
如上，社会救助数字信息平台金融大数据应用涉及公私领域和多主体协同，要求具备高等级的技术环境和安全体系，并且公共性价值与市场理性同时在场，因而可持续地保障不同主体的积极性和规范性，综合运用保障性与激励性政策工具，构建外生条件与内生力量衔接一体的行动格局尤为重要。当前困境可以视之为内外力量失调、治理结构失衡和能力环境失位所形成的，游离于科层规制与合作治理之间的模糊“地带”。因此，一方面，需要回归到社会救助数字信息平台金融大数据应用的本质属性中来，在强调公共部门更好发挥主导作用的同时，适当把政策供给和治理重心调适到金融企业，进一步体现制度供给的激励相容。另一方面，需要重新审视和塑造制度与行动之间的逻辑关系，把基于组织动机与需求的行动带到“制度”中来，提升制度建设的行动指向和实践内涵，实现制度主义与行动主义由嵌入、吸纳到共生，以制度与行动的相得益彰并更加关注行动过程的开放包容，构筑坚实合作治理基础。
（一）共享动机不足且结构不完善
激励基本原理认为，激励对象未被满足的需要令其产生内在动机，内在动机激发其外在行为，呈现出“需要—动机—行为”之间的一种逻辑链条。同时，客体行为产生及选择受内外两种因素影响：内在因素主要是自我角色认知和调节焦点，外在因素主要涉及政策环境和社会环境，内外因素共同组成包括驱动力和制约力的“力场”并影响其行为选择。社会救助数字信息平台金融大数据应用过程中，公共部门作为该项公共政策的发起者，核心动机在于彰显公平正义，实现公共利益和福利责任，而作为金融大数据保有者、处理者的金融企业，却因为缺乏直接需求和权益关系而造成合作困境。具体表现在：一方面，相关主体共享动机不足，仍停留在外在政策指导下的任务配合层面，另一方面，动机结构不完善，由于权责失衡和治理结构相对单向封闭，使得金融企业对政策参与、政策学习的适应性动机和学习动机不强，对信息核查环节的重要性及对整个政策知晓理解不足，而且缺乏维系关系、获取资源与期望利益的战略动机，甚至将其简化和理解为“帮忙”“不讨好的事”，从而影响合作意愿、合作行为和合作绩效。多主体的不同逻辑与理性、不同性质利益的交互，使得社会救助数字信息平台金融大数据应用合作动机亟待整合。
（二）权责失衡与治理结构较为封闭
当前社会救助数字信息平台行动格局下，权责失衡与治理结构偏差比较突出，制约着行动机制的优化。一方面，作为金融大数据信息核查的主要服务供给者和实际操作者，更多是具有“局外人”“门外汉”的行动色彩，而且“协助”过程中对自身的合理权益关切和需求表达也缺乏充分的反馈与响应机制，致使陷入“权轻责轻”与相关部门“权重责重”的失衡局面，这容易导致相关部门疲于困于几乎全部事务，而本应承担相应权责并具有治理优势的其他主体未被包容性整合吸纳。实际上数字信息平台在建设、运维和应用的全部环节，都要求数据不断地采集、更新和共享，在党组织统领下政府数字平台的行动主体、运作界面与服务资源等要素组成了一个彼此关联的有机整体。社会救助数字信息平台金融大数据应用除国有金融企业外，还离不开其他性质金融机构和第三方支付平台参与，需要由平台和数据驱动的科层组织、跨部门协商向合作治理转变。
另一方面，社会救助数字信息平台治理结构仍然是科层制结构的延伸和表达，虽然跨部门的政策协商可以促进部门间的业务协调和责任配置，但是这一治理结构在面对多元主体的差异性动机和理性需求时，会难以避免地产生“摩擦”甚至“冲突”。居民家庭经济状况核对中心与金融企业尚未形成基于权责对等和有机衔接的业务协同，容易导致产生“等、靠、要”的实践形态。尽管一些地区居民家庭经济状况核对中心内设综合协调部门，但由于为事业单位性质而统筹协调能力先天不足，同时因机构编制不到位和事业单位工资制度导致很难灵活聘用高水平技术人才。这种封闭运行、权责过于集中和资源分散的治理结构既导致自身比较“无力”回应需求，同时又无法促发动机有效“借力”，从而对数字信息平台本身的质量标准和数据共享带来不利影响。
（三）政策工具体系不健全且结构失衡
制度主义理念及其管理模式下，政策工具的选择以政府为主导并以行政权威作为基础，通过约束性工具将公共价值主张嵌入政策之中，以创造秩序实现行政管理的有效性。而一方面可能忽视政策对象的主体性、异质性及其正当权益，另一方面相同的政策地位和政策工具也使得不同政策对象因能力和理性差异而采取不同应对策略，这从当前主要是全国性银行和国有银行进行金融资产信息共享就可见端倪。在现代化发展进程中，行政体系的稳定运行需要有效性与合法性（legitimacy，或译为正当性）的兼顾与相互促进。那么在公私部门合作的行动领域，政策工具在具有有效性的同时需要更多体现正当性，这种正当性的实现程度关乎合作治理绩效。合作治理要求通过合作去增进利益冲突各方的利益，而不是通过削弱他人的利益实现能力去增进自我利益的实现。由于金融企业之间的明显差异，既包括公共数据属性突出的国有金融机构，也包括众多非国有金融企业，即使推进公共数据治理也需要同时考虑公共数据的保值增值与获得社会认可的两个方面，那对于让市场属性为主的非国有金融企业承担相应的公共利益职能，需要兼顾有效性和更加突出正当性，即以共识形成和价值共创为目的，既要保障约束性政策工具合理使用，也要从成本—风险—权益角度加强激励性政策工具。
1.约束性政策工具供给质量不高
首先，在法制建设方面。在制度主义理念及治理范式下，公共部门倾向于通过法律法规的强制力推动跨部门合作和公私部门合作以实现公共利益，然而当前有关数据确权和数据共享的法律体系尚不健全。一方面，尽管《社会救助暂行办法》第六条规定“县级以上人民政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享”。但作为行政法规由于法律层阶低导致约束力不强，此外也只有民政部与相关部门联合发布的工作通知和一些地方规范性文件。由于存在相关高层阶法律例如商业银行法、个人信息保护法等，这会影响利益相关者的行动响应。如《商业银行法》第29条规定商业银行办理个人储蓄存款业务，应当为存款人保密并有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。另一方面，数据保护立法的缺乏，在一定程度上制约了数据共享和内生公共福利价值表达。虽然现行法对个人信息权益、数据安全等问题作出了规定，但是对数据权利仍然存在保护不周的问题。
其次，在治理制度方面。政府数据管理权威的基础主要依靠法律法规和政策，公共数据治理除此之外，还强调各方的认同和共识，而作为虽具有公共价值，但本质是市场利益属性的金融企业，使其高质量数据共享除以上条件外，还需立足其本质探究合作治理之道，关键在于制度体系建设。而公共政策作为最生动的制度表达，制度是“稳定”的政策，政策是“流动”的制度，相应制度体系是保障金融大数据应用的合作基础，而当前依靠《社会救助暂行办法》和跨部门政策文件推动，在科层结构下能够提高行政效能，但由于尚未形成根本性、全局性的数据共享制度体系，使得面对多元理性需求容易陷入博弈困境。
2.激励性政策工具供给缺乏
针对社会救助数字信息平台金融大数据应用的跨部门、多主体行动过程，如何进行有效行为激励是成功迈向合作治理的重要一环。价值共识是驾驭合作张力的前提，而价值共识的前提则是对不同主体正当理性需求的有效回应。一方面，公共部门以公共利益为主张来强制性获取金融企业数据，并不意味着忽视或者放弃对方的正当权益，实际上与尊重保护金融企业数据的正当权益并不冲突，还能够形成一种相得益彰、基础巩固的可持续合作关系，从而超越当前“单向强制—被动回应”的“空心层”协助模式。所以需要确认和保护数据处理者的财产权益，以欧盟为例，其在20世纪就对投入实质性投资的数据库提供数据库特殊权利保护。另一方面，企业对公共服务需求是企业追求公共服务的第一要义，对于合作治理中的私人组织而言，崭新的社会角色将使它们超越消极服从和“旁观者”心态，将公共利益作为合作行动的出发点和归宿而积极主动开展行动。在维护金融企业正当权益的同时，通过合作治理充分激发其蕴含的公共服务追求和利他主义动机，促进在社会责任、企业公共形象和社会关系等方面需求，推动企业可持续社会价值发展。
3.环境性政策工具供给有待完善
一是信任条件比较薄弱。信任是驱动有效治理的重要动力，是制度和公共政策执行的关键中间变量，也是提升非正式治理和制约消极变通的“软力量”。工业社会信任体系是基于制度主义—政府管理—权威信任的逻辑所构建，后工业社会则转变为行动主义—合作治理—系统信任，这种系统信任很大程度上融合理念、制度与行动，强调全过程开放参与和多元互动。传统社会信任结构随着社会物质文化基础变迁和治理方式转型而面临脱嵌甚至张力，治理制度条件不健全使得政策执行的信任条件愈发薄弱，而与风险社会下合作治理相适应的信任体系尚未充分建立起来。一方面，社会救助数字信息平台金融大数据应用过程更多具有一般行政事务“先入为主”的“管理”色彩，而强调开放、参与和共识的“治理”角色不足，构建系统信任的理念滞后和行动条件缺乏。另一方面，一直以来的公共政策治理模式也较多呈现路径依赖特性。尽管金融大数据应用涉及除政府部门外的众多市场化主体，但政府部门仍然独立搭建平台，并将不同主体行为嵌入到政府的行政化服务框架中，造成“协助”积极性不高并带来低效率、低质量和高成本问题。
二是技术环境亟待提升。大数据时代数据共享不仅是单纯的技术问题，也上升为重要的经济社会政治议题，技术作为治理的底层逻辑和实现的方式媒介，对数据共享的质量水平具有基础性支撑作用。技术环境条件是数字平台下实现合作治理的先决条件，也是建立信任、达成共识和行动参与、权益配置的基本保障。而近年来数据安全与隐私保护问题日益显现，以及相关制度体系不完善都可能对数据共享的信任基础带来影响。在原有信任模式和依存条件受到冲击，新的信任模式和治理机制尚不完善，加之技术环境条件不成熟就容易产生正当性危机，造成了不愿共享、不敢共享、不能共享的局面。在治理范式转变的历史背景下，面对可能局部或项目产生的失序混沌情境，加强技术环境条件既利当下，又兼长远。
然而，受到制度条件不健全和治理路径依赖制约，当前社会救助数字信息平台存在技术标准不统一、安全等级较低、不同地区设备和系统兼容性差、技术可靠性和稳定性不足、数据纵向回流困难、数据质量控制和能力配置不足等问题，而把大数据作为核心资产，并关系金融安全和国家安全的金融企业和第三方支付平台，无论从公共价值抑或市场利益出发，对绝对安全和隐私保护的规制极为严格，标准十分之高。因此，有效通往合作治理，技术环境条件提质升级刻不容缓。
三是大数据时代数据伦理和社会福利责任需要加强。一方面，由于私营部门的“自利性”与公共服务“公共性”之间的价值冲突，导致企业在承接公共服务往往会出现规避公益性服务等“撇脂”行为，会破坏公共服务公益性和均衡性。在约束不足和激励缺位情况下，会容易产生有限被动合作甚至消极规避行为。因此，欧盟规定当生命或安全受到威胁，或为了实现一个更健康、更可持续的社会发展时，提供数据成为一种道德责任。另一方面，公众对国家福利责任的期待日益提升，但对在发展福利政策以及政策执行中不同利益相关者应当承担的责任义务尚不清晰，而事实上国家福利责任深化需要不同主体的权责整合和行动协同。例如，对越来越多掌握海量数据的企业来讲，如何促进企业数据向政府共享，对大数据时代实现国家福利责任和提升福利治理作用显著，如图2所示。
公共政策本质上是对社会利益的权威性分配，需要关切政策利益相关者，及时倾听、有效回应利益主体的多元化诉求，超越特殊利益集团、部门利益和短期利益。破解社会救助数字信息平台金融大数据应用困境，达成合作治理的关键因素是中国共产党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建立完善党委领导、党建引领、政府负责、民政牵头、部门协同和企业、社会参与的工作机制。在此基础上，实现由政策驱动向制度驱动转变，从根本上稳定各方行为预期和保障合法权益；由行政管理向合作治理转变，让“协助”转变为“互助”，把共享升级为共赢。最终以高阶立法体系为保障，以制度规范和公共政策为基础，以信任和共识为纽带，以权益整合和开放参与为过程，以环境风险控制和成本补偿管理为切入点，融合金融大数据的公共价值属性和市场利益属性，通过合作治理体系能力建设实现社会救助数字信息平台金融大数据应用的正当性、有效性和可操作性。
（一）加强数据立法和社会救助法制建设
2022年12月出台的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，公共部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据，推动大型数据企业积极承担社会责任。可见，专门、高层阶的法律法规是大型数据企业向政府共享的基础保障。一方面，在国家层面推动专门高阶的数据保护立法，明确界定不同主体的数据权利及其实现方式，在上位法和专门法条件尚不完全具备的情况下，可以探索通过社会救助立法对现有金融大数据应用困境进行突破。同时，针对后工业社会治理的复杂性及其对合作治理的需求升级，完善基本民生保障公共服务立法，明晰不同主体的权责、权益关系，并以公共服务精神引领和以信任纽带构建开放包容合作机制。另一方面，在国家数据立法尚未完成的情况下，在前期合作条件基础上，进一步解决金融大数据不同主体进行数据共享的目标非一致性、权益缺乏协调性而带来的动机不足和被动合作问题，探索建立激励与约束并举、利益相关者有机整合并充分参与的合作机制，明确社会救助部门与金融企业合作开展金融大数据核查的各自权限和责任。
（二）完善制度体系和优化治理结构
首先，优化社会救助数字信息平台金融大数据应用制度体系。政府需构建基于公共利益导向的利益协调机制，充分发挥公共政策协调利益关系的本质功能，确保政策公共性的价值旨归。又要在坚持公共利益基础上，对私人利益进行公平补偿，管理和防止利益冲突，从而实现各方利益的平衡。社会救助数字信息平台金融大数据应用的合作治理中既要坚持以人民为中心，以公共价值和公共福利实现为旨归，又要充分关照不同利益相关者群体。一方面，支持引导不同主体履行公共责任，提升对政府福利责任和社会福利态度的全面认知，将推动企业数据向政府共享作为政府主导下各方积极承担福利责任的关键切入点，使之成为大数据时代实践福利多元主义，提升福利治理水平的重要突破口。通过构建合作治理格局让不同主体充分、有效、主动地参与到维护社会公平正义需要的资源共享和价值共创中来。另一方面，破解不同性质利益关系形成的多重合作困局，通过完善制度供给来确立不同主体间的权责关系和行动协调机制，实现从寻求“协助”到业务协同，最终实现业务融合，从而消解多重利益主体之间形成的张力现象。
其次，着眼于提高社会救助数字信息平台的专业能力、条件配置，聚焦于提高金融企业的参与水平，不断优化治理结构。一方面，在相关法制充分保障前提下，可探索作为公益二类事业单位赋予社会救助数字信息平台经办机构独立法人地位，有效消解行政机构“非人格化”特征与数据共享跨主体合作情境和多元行为理性的逻辑冲突，以权责对等的合作治理方式增强自主性和积极性。加强对跨地区、跨层级平台的一体化、“一张网”管理，在满足安全条件等基础上通过公共数据授权运营激发社会救助数字信息平台海量数据的丰富价值。同时根据事业发展需要在高水平人才引进、竞争性薪酬福利体系等方面拥有更多自主性。另一方面，积极发挥国家数据部门统筹规划和建设职能，将社会救助数字信息平台作为民生数字治理基础应用设施，纳入全国一体化在线政务服务平台建设加快推进。完善社会救助数字信息平台金融大数据应用沟通协调机制，保障金融企业监管部门和金融企业充分参与到制度建设、政策制订和平台运维等全部过程。
（三）构建约束与激励并重的政策工具体系
首先，进一步明确强制性策略。从“数据二十条”可以看出，通过依法依规强制获取数据是当前我国关于企业数据向公共部门共享的基本策略，这也是世界上不少国家的通行做法之一。欧盟出台的《数据法》就将促进更健康包容社会的形成以及循证决策等规定为企业数据向政府共享的强制情形。一方面，在相关立法推进的基础上，从强制性角度优化金融企业向社会救助数字信息平台共享的原则、方式和程序，进一步明确信息查询时限、结果使用和责任追究。短期内法律制度和技术条件不具备的情况下，可通过限制获取即经所有者处理后再对外共享，待条件达到后赋予即时数据访问权限。另一方面，在确立数据共享强制性要求的同时，着力实现公共利益与金融企业等数据利益相关者的权责平衡，尤其加强对数据安全和隐私保护的严格监管。
其次，探索建立权益融合、分类治理的激励策略。一是通过政府购买方式，利用货币补偿获取金融企业数据，或利用项目合作、技术咨询和人才服务等方式，通过共同进行数据产品开发和社会商业价值挖掘以最终达成由被动协助到业务融合再到价值共创共享。同时可以给予企业税收奖励、公共资金扶持和技术工具开发资助等间接补偿方式，强化对企业数据共享行为的政策认可和综合激励。二是在自有技术体系不完备以及投入成本较高、专业性不足的情况下，可通过政府投资设立的大型数据产业运营平台（企业）等第三方机构等作为数据共享和双向流动的媒介，在数据要素流通交易背景下通过协议共同开发数据资源价值和研发数据产品，实现数据要素多元配置和释放数据红利，既能够让相关部门通过数据精准“画像”，助力低收入家庭精准救助和资产建设，又让金融企业通过提供个性化、定制化金融服务争取竞争优势，使其不仅是数据提供者，更是成为数据交换者、使用者和数据价值开发的受益者。三是根据金融企业的性质种类进行分类治理。对公共数据如国有银行，或有较强公共数据属性的金融企业应主动承担数据共享的公共服务职能；对其他类型金融企业宜采取组合性、协同性政策工具。
再次，加强助推公共价值的数据道德伦理策略。社会救助数字信息平台金融大数据应用不仅需要完备法制和正式制度规范，在转向行动主义的合作治理过程中也离不开基于信任和共识的非正式治理，较之于以命令—控制为基础的治理手段，以信任为基础的合作治理具有动态适应性优势，而这需要建立在以人为本、倡导数据利他主义的数据道德伦理。通过创造引导、支持和激励面向公共利益进行数据共享的社会环境文化，激发金融企业数据共享的战略动机和使命愿景。通过融合公共利益与市场利益，联结公共政策机制与市场机制，基于共同利益的合作协议开展互惠互利、内外共生的数据共享，推动企业融合经济价值和社会价值，将数据共享彰显的可持续社会价值作为重要目标并融入长期战略。