2015年10月党的十八届五中全会首次提出了“构建全民共建共享社会治理格局”这一概念，由此学界对社会治理格局的研究便随之兴起。2017年党的十九大提出“打造共建共治共享社会治理格局”后，“共建共治共享社会治理格局”成为学界关注和研究的热点，相关研究成果不断涌现。目前学界关于社会治理格局的研究主要有两种分析路径。一是基于横向角度的分析路径，主要探讨：共建共治共享的社会治理格局的涵义（王思斌，马庆钰，夏锦文，马海韵）、价值或意义（颜克高等）、理论基础（周红云，夏锦文，江必新等）、面临的困境（高斌，周进萍，薛瑞汉，王刚等）、路径探索（夏锦文，颜克高等，高斌，周进萍，梁德友等）、个案研究（徐汉明等，杨逢银，肖丹）。二是基于纵向角度的分析路径，如彭秀良和郭艳梅对当代中国社会治理格局的变迁历程进行梳理和考察，但目前这方面的研究成果还不多见。既有的研究更多的是探讨当代中国社会治理的变迁或社会治理体制（或模式）的变迁，但研究成果数量也较少。鞠正江、臧雷振等学者探讨的是当代中国社会治理体制的变迁历程；齐卫平、王昕生等学者探讨的是当代中国社会治理模式的变迁历程；陈鹏、朱涛11、陈晓运12、耿立春13、刘东杰14等学者探讨的是当代中国社会治理的变迁历程。不过上述学者对当代中国社会治理、社会治理体制或模式变迁历程的阶段划分看法不一，对每一个阶段的名称叫法亦各异。这表明对这一问题领域的研究需要进一步加强，以谋求更多的共识。更为重要的是，社会治理变迁、社会治理体制或模式变迁与社会治理格局变迁是不同的概念，它们虽有一定的交叉，但却不能完全等同。鉴于此，本文拟对当代中国社会治理格局变迁展开探讨，以期能夯实和丰富社会治理格局变迁的研究，并对打造社会治理新格局的实践活动有所裨益。
格局是在一定时期内某一系统中各主体之间由于力量强弱的不同而形成的一种关系结构，其内涵包括：一是构成主体，即由哪些主体构成；二是主体的地位和角色，即各主体在系统中因力量强弱的不同而在系统中居于不同地位、扮演着不同角色；三是主体之间的关系样态，即各主体因地位、角色的不同而形成的诸如独角戏关系、主配角或主从关系、多主角关系等，以及基于上述关系而形成的资源和利益分配方式。格局并非一开始就有，而是在一定时期内系统中各主体相互作用的结果。政府（广义，包括执政党及其领导下的政府）、市场（如企业、公司）和社会（如社会组织、基层自治组织、公民）是一个社会系统中三大主体，社会系统的和谐运行和良性发展当然离不开这三大主体之间的相互联系、相互作用。由于政府是社会的管理者，其拥有其他两个主体无法比拟的权力和资源优势，因而它是格局构建的主导者，尤其执政的中国共产党更是格局构建的掌舵者，因为东南西北中，党是领导一切的。此时政府对市场、社会的态度和政策决定了市场、社会在格局中的地位和角色，由此便会形成某一种管理格局。格局一旦形成，便在一定时期内具有了稳定性，并在相当大程度上影响和制约着该系统内各方的互动关系，左右着相关各方互动的走向。当然，这种稳定是相对的，由于我国政府是人民的政府，始终坚持以人民为中心的发展理念，因而它会根据经济社会发展的形势变化而及时调整对市场、社会的政策，以维护社会稳定和促进经济发展。而政策的调整和变化就会改变政府与市场、社会之间的相互联系、相互作用的方式，从而打破既有的格局，引发格局的演变。
（一）政府单中心的严密社会管制格局（1949—1978年）
在中国建设社会主义，并最终实现共产主义是中国共产党的奋斗目标。在取得新民主主义革命胜利后不久，党便领导全国人民完成了社会主义三大改造，建立了社会主义。在当时东西方两大阵营对立的严峻背景下，如何防止资本主义在中国的复辟便成为我国政府考虑的首要问题。再加上中苏关系在经历了短暂的蜜月期后开始恶化，如何防止中国变成像苏联一样的修正主义便成为政府考虑的第二要务。此外，国内环境亦很严峻，国民党残余势力和封建势力一直在猖獗地活动，意图复辟资本主义。严峻的国内外环境导致政府对我国社会主要矛盾的认识出现了偏差，即认为阶级矛盾是此时社会的主要矛盾，并据此制定了一条以阶级斗争为纲的基本路线，将阶级斗争贯穿于政治、经济、社会、思想文化等各个领域，以确保社会主义在中国不发生蜕变或变色。为了确保以阶级斗争为纲的路线、方针、政策能够得到有效贯彻落实，我国建立起了高度集权的体制，政府垄断着包括权力在内的全部资源，其他的组织和个人除了从政府那里获得所需的资源外没有其他获取的渠道，进而使其高度依赖于政府，无条件地听从于政府的号令和安排。由此形成了一种社会高度依赖于政府的单中心严密社会管制格局。其主要特征如下。
首先，政府全面垄断国家的一切权力和其他的资源，是社会管理的唯一主体。政府通过全面、明确、具体甚至细琐的计划制度和行政审批制度实现了对经济社会生活各方面全覆盖，严格规定其他组织和个人的行为取向和行动路线。其他组织和个人都必须围绕着政府来运转，无条件地听从于政府的号令，接受政府对资源和利益所作的分配。
其次，政府对市场、社会实施严密管制。一是推行全面国有化和计划经济，排斥市场。二是通过城乡户籍管理制度，将城乡进行人为的二元分割，依据居民户籍来分配社会资源（基本是城市多、农村少），并禁止城乡居民的自由流动，从而实现静态的社会控制。三是对被划入地主、富农、反革命分子、坏分子、右派分子等序列的群体进行严密管控，以防止他们破坏或颠覆社会主义政权。四是严格把控社会组织的政治方向，不符合社会主义性质的民间社会组织严禁成立。对于工会、妇联等群团组织，政府则通过组织化控制方式将它们变成政府部门的延伸，代政府履行着一定的社会管控职能。五是对城乡居民的全面管控。在城市，政府主要通过单位制为城市居民提供子女教育、就业、医疗、住房、养老等福利，并以此来实现对城市居民的全面管控。在农村，政府则是通过人民公社这一具有“政社合一”性质的组织形式来实现对农村居民的严密管控。六是严格管控社会思潮，加强对公众进行社会主义意识形态方面的宣传教育，并通过思想文化批判运动来清除“资本主义毒草”对公众的不良影响，以保证公众的一言一行符合社会主义意识形态的要求。
再次，在社会资源、利益的分配上，政府主要是将单位制和户籍制统一起来，依托单位和户口来进行社会资源配置。由于政府对社会主义公平的理解出现了偏差，因而在社会福利分配上推行“大锅饭”式平均主义的分配方式。
总之，政府单中心的严密社会管制格局实现了我国社会的高度稳定和确保了社会主义不变色，但由于政府对社会的过度管控以及分配的平均主义，最终使经济社会发展逐渐失去了活力而陷入困境，人民生活普遍贫困。
（二）政府单中心的较严格社会管理格局（1978—2002年）
经济社会发展的危机促使我国政府进行深刻反思，这种反思的成果便体现在1978年12月党的十一届三中全会所作出的正确决议上，由此政府的工作重心将不再是以阶级斗争为纲，而是转向以经济建设为中心，实行改革开放，改善人民生活，社会治理格局转型的序幕自此拉开。
改革开放以来，发展经济成为我国政府的首要目标和最大的政治。改革开放前长期排斥市场，导致了改革开放之初市场发育严重不良。因此，为了促进经济增长，政府就有必要在经济发展中充当主角。而政府要想发挥经济发展的主角作用，就需要掌控尽可能多的资源并按其意愿对资源进行安排，而这又需要有强大而集中的政治权力作保障。因此政府便继续维持原有的高度集权体制基本不变，依然垄断着经济以及各种社会资源，并在资源配置发挥着举足轻重的作用。此外，为了发展经济，政府开始逐步放松对经济社会领域的严密管制以调动人们创造财富的积极性，并打破分配上的平均主义，实行放权让利。也就是说政府开始放弃对社会资源和利益分配的绝对控制，实行以按劳分配和按生产要素分配相结合的市场化分配方式，允许一部分人先富起来。政府的放权使经济和社会发展的生机与活力得以释放，民营企业开始逐步发展起来，并在政府的引导下逐渐参与到医疗卫生、教育、住房等公共物品供给之中；民间社会组织亦开始如雨后春笋般出现，并自发地参与到社会管理之中，公众参与的热情亦在逐渐高涨。但缺乏中央层面的统一规划，此时政府的放权和对社会组织的“分散管理”体制导致了社会组织的野蛮生长或无序发展，并由此引发一些社会稳定风险。再加上市场化分配方式不可避免地会拉大收入差距，与此同时，由于行政权力过多介入经济运行之中而形成的非市场化分配更会进一步拉大了贫富差距，并由此引发一些社会不稳定因素，如“官倒”与行政性垄断所引发的矛盾与冲突等。而经济发展需要有一个稳定的政治社会环境作支撑。于是，基于为经济发展营造一种稳定的政治社会环境的考虑，以及受政府单中心的严密社会管制格局惯性的影响，我国政府自20世纪80年代末90年代初便提出了“稳定压倒一切”的理念，开始从改革开放之初的放松管控转向加强对社会的管控力度，社会组织和公众成为被政府严格管控的对象。因此，在这一时期，社会管理格局仍然是政府在唱独角戏，社会组织、公众依然是管理的客体，虽然它们有一定程度地自发参与，但很有限，社会依附于政府。其主要特征如下。
首先，社会管理仍然是政府在唱独角戏。改革开放以来，既然发展经济是政府的首要任务和最大政治，那么为经济发展创建稳定的社会秩序便成为政府进行社会管理的主要任务和目标。为此，各级政府构建了一套健全而庞大的维稳工作组织体系和维稳工作“一票否决”制的考核指标体系，并将大量的精力、人力、财力和物力投入其中，以追求实现一种社会的绝对安定。
其次，加强对社会组织的管控力度。自20世纪90年代起至2002年，政府对社会组织的态度就从改革开放初期的“忽视与默许”转向“严格管理与控制”。一是1988—1998年间对基金会、外国商会、社会团体、民办非企业单位等分别出台了专门的管理法规，设置准入高门槛，确立双重管理体制，加强对社会组织的管控。二是对社会组织进行了两次清理整顿，取缔了诸如合作基金会等一些非法组织。政府收紧管控力度致使社会组织不仅发展速度变慢（社会团体甚至还出现了负增长），而且“走上了依附式发展道路”，即社会组织的设立多以官办为主，其资金来源主要依赖于财政拨款，人事任免、重大决策与业务活动均受到业务主管部门的干预，自主性和独立性不足，“在社会服务方面仅发挥有限的拾遗补阙的作用”。
再次，加强对民众的管控力度。自20世纪90年代起，由于贫富差距的不断扩大、官员腐败的日益严重、公共服务市场化改革（如推行教育产业化、医疗市场化等）使公众负担日益加重、国企改制导致大量工人下岗、地方政府基于GDP发展的需要而进行强制拆迁征地、环境破坏与污染日益严重等等，那些利益受损日趋严重的民众势必会开展维权抗争行动，而地方政府基于稳定压倒一切的考虑而将民众的维权抗争行动一概认定为是影响社会稳定的行为而加以防范或压制。此外，虽然在基层开始推行（村）居民自治，但政府的过多干预导致居（村）委会的行政化问题严重，管控居（村）民成为居（村）委会的一项重要任务。
最后，在利益分配上，为了激发人民发展经济的积极性，政府打破了以前的分配平均主义，建立了以按劳分配和按生产要素分配相结合的市场化分配方式，而市场化分配方式会自然拉大收入差距。再加上缺乏有效制约的行政权力过多介入到经济运行而形成非市场化分配，由此导致官员腐败和行政性垄断，这是造成机会不平等进而引起收入差距不断拉大的两大关键因素。由于发展经济和为经济发展营造一种稳定的政治社会环境是政府的两大主要目标和任务，所以政府自然就会把主要资源和精力投放在这两件事情之上，而无暇顾及教育、医疗卫生、住房保障、社会保障等社会事务。于是政府有意无意地淡化自己在上述事务上的应负责任，并把责任推向市场和社会，财政投入呈现逐年下降趋势，而个人、企事业单位的负担则呈现不断上升趋势。
总之，改革开放之初，政府基于发展经济的考虑而在一定程度上放松了对经济和社会的管控力度，人的思想禁锢藩篱被逐渐拆除，市场被重新恢复，人追求利益的正当性被认可，分配平均主义被打破，资源、人员的流动被允许，由此激发人们创造财富的主动性和积极性，私营经济开始逐渐兴起和发展；也激发了公众参与社会建设的热情和积极性，一个以社会组织、农村村民自治和城市居民自治为主要组成部分的市民社会开始逐步兴起，成为推动中国社会发展与进步的一支重要力量。
随着经济的发展，社会局部不稳定因素亦日渐显现，政府基于为经济发展创造稳定社会秩序的考虑而自20世纪90年代起对社会的管控力度较改革开放之初有了明显加强，在维护社会稳定上投入了大量的精力、人力、财力和物力。在政府的强力维稳下，我国社会确实保持了持续的整体性稳定，为经济持续20多年的快速增长（年均9.4%的经济增长率）创造了良好的发展环境。但这种稳定只是一种表面的、暂时的、刚性的稳定。因为政府只通过行政强力压制民众利益诉求、而不是从源头上解决矛盾或问题来满足公众诉求的做法，虽然也能维持社会稳定，但由于矛盾或冲突产生的根源没有解决，矛盾或冲突还存在而且随着时间的推移会越积越多，一旦某一天它爆发出来，其冲击力就会更大，从而将社会带入更大的风险之中，陷入越维越不稳定的怪圈。此外，政府对社会较为严格的管控导致了市场主体由于很少进入社会领域致使其社会责任感缺失较为严重、社会组织虽较改革开放前有了发展但发展速度并不快、公众公共精神较为匮乏等问题。政府基于发展经济的考量而把主要精力放在了促进经济快速发展和维护社会稳定之上，而忽视了社会建设，忽视了解决市场化分配和基于行政权力的非市场化分配“双轨制”所引发的社会利益分配不公平的问题，致使利益分配不公平问题日益严重，进而导致社会矛盾和问题与日俱增。
（三）（政府）中心—（市场、社会）边缘的社会管理格局（2003—2013年）
为了克服政府单中心的较严格社会管理格局的缺陷，应对与日俱增的社会不稳定风险，我国政府自2003年10月开始提出了一种新的理念——科学发展观，强调坚持以人为本，统筹经济和社会的协调发展。2004年9月，十六届四中全会进一步提出要坚持科学发展观，并把构建和谐社会作为政府的重要目标。2004年12月召开的中央经济工作会议就解决日益严重的社会利益分配不公平问题作出具体部署，提出了要着手完善社会保障体系、合理调整国民收入分配格局、促进科教文卫体事业的发展和促进扩大就业这四项任务。在促进经济发展的同时，加强社会建设和构建和谐社会，以实现经济与社会的协调发展，从源头上解决社会矛盾和问题由此摆上了政府的日程。当然，加强社会建设和构建和谐社会不能单靠政府，因此，党的十六届四中全会首次提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，之后党的十七大报告再次强调了这一点。这表明政府在社会管理中突破了以往政府单中心的管理格局，开始吸纳社会组织和公众参与社会管理、解决社会矛盾与问题。鉴于我国社会组织数量还比较少的现实，自2004年以来政府便通过降低准入门槛、提供人财物的直接支持、税收优惠、购买服务、转移职能等方式对社会组织进行培育和扶持，从而促进了社会组织的较快发展。但由于受政府单中心管理格局惯性的影响，行政吸纳社会力量参与社会管理意味着政府在社会管理格局中仍然是居于绝对的支配地位。由此形成（政府）中心—（市场、社会）边缘的社会管理格局。其主要特征如下。
首先，政府是社会管理的主角，社会组织、公众只是配角。由于政府单中心社会管理格局已持续了五十余年时间（1949—2003年），因而会形成一种强大的路径依赖。在路径依赖的影响下，政府凭借其掌握的权力和其他资源优势而在社会管理格局中继续保持居于中心或核心的位置，是主角，社会管理议题的设置、资源的配置、手段方式的采用、运作程序的规定等等都还是由政府来决定。而社会组织、公众充当的是配角，居于管理格局的边缘位置，起有限的协助作用，主要表现在：一是许多社会组织是在政府的培育和扶持下发展起来的，对政府有较强的依赖性。政府主要是通过降低准入门槛、提供人财物的直接支持、税收优惠、购买服务、转移职能等方式来进行培育和扶持，从而促进了社会组织较快的发展。但绝大部分是政府通过自上而下地培育与扶持而发展起来的，因而必然对政府有着比较强的依赖性，以满足政府的需求为中心而不是以满足社会公众的需求为中心来开展活动。而那些通过自下而上路径发展起来的、具有草根性的社会组织却面临着诸如无合法身份、资金短缺等诸多的发展困境，其作用发挥同样有限。二是村民自治和社区自治是在政府的放权推动下发展起来的，但由于政府对基层自治组织的过多介入致使基层自治组织的行政化问题较严重。因此，基层自治组织的自治活动更多的是为了迎合政府的“自治”要求、而非基于居民的需求而开展的一种“展示性自治”。
其次，在资源配置和利益分配上作出调整。由于维护社会稳定依然是政府社会管理的主要任务，因而政府继续强调和坚持“稳定压倒一切”的方针，将大量的精力、人力、财力和物力投入维护社会稳定工作之上。例如，仅2009年全国内保费用就达到5140亿元，与军费支出5321亿元极为接近。在抓好维稳这一主要工作的同时，政府亦开始将部分的精力、财力投放在加强社会建设、保障和改善民生、调节收入差距之上，具体表现在：第一，政府对社会事业和民生保障的投入持续增加。例如，2006—2010年，我国财政教育累计支出4.45万亿元，年均增长22.6%。第二，逐步健全和完善社会保障体系。例如，进一步扩大新农合制度的覆盖范围，逐步增加城镇居民基本医疗保险试点和推行新医改，全面建立农村最低医疗保障制度，积极探索新型农村社会养老保险制度，探索农民工、被征地农民的社会保障制度，各项社会保险覆盖人群迅速增长。第三，逐步调高个人所得税免征额。2005年10月将个人所得税免征额从之前的800元提高到1600元，2007年12月又提高到2000元，2011年再次提高至3500元。经过几年的努力，我国的基尼系数从2008年的最高点0.491逐渐下降到2013年的0.473。
（政府）中心—（市场、社会）边缘的管理格局意味着社会管理过程的开放性并不高，市场主体和社会力量并未实质性嵌入社会管理的过程之中，因而解决社会矛盾与问题仍然会过多依赖政府的作用，但单靠政府一己之力显然又难以有效应对急剧增加的社会矛盾和问题。此外，政府虽然在调整利益分配不公问题上作出了努力，但社会分配不公问题依然较为严重，2003—2012年我国的基尼系数一直维持在0.47左右的警戒线高位。社会分配不公的持续导致社会矛盾急剧增加，同时也使社会公众对改革的失望情绪日益加重，对参与也越来越持冷漠态度。而参与的不足又会导致市场主体社会责任缺失较为严重、社会组织发展较为缓慢、公众公共精神较为匮乏以及治理能力不足等短板得不到有效改善。而市场、社会的能力短板得不到有效改善又使得政府因无法放心地扩大市场和社会的参与而只能继续“把所有问题都自己扛”，但仅靠政府一己之力又无法解决急剧增加的社会矛盾和问题，这样就形成了一个“非良性循环”。
（四）共建共治共享社会治理格局（2013年以来）
上述情况表明维系社会的长效的和谐稳定急需一种新的调节机制，这个新的调节机制便是20世纪90年代以来首先在发达国家兴起、而后迅速扩散至全球的“治理”机制。治理机制兴起的主要原因是由于人们先后看到了市场失灵和政府失灵，因此要想实现经济社会的健康发展，就不能只依靠某一个主体，而是需要多元主体的持续合作行动——即治理。跟以往过分强调市场或政府一元化作用做法不同的是，治理强调的是主体多元化，而非一元化，即除政府外，还有市场（如企业、公司）和社会（如社会组织、社区组织、公民）这两大力量。这些多元主体既独立运作又相互依存，共同分享管理社会的权力、资源和责任，通过合作的方式来解决各个层次上的矛盾或问题。这意味着治理是采用一种不同于以往的新方式来管理社会，而且这种治理机制在发达国家的推行也确实取得了良好成效。因此，我国政府决定吸收借鉴发达国家先进的治理理念，在2013年11月召开的十八届三中全会上首次用“社会治理”的概念取代了“社会管理”，这是政府管理理念的重大转变，由此再次拉开了社会治理格局变迁的序幕。因为社会治理和社会管理虽然只有一字之别，但两者却有着本质的区别。首先，两者的主体结构不同。社会管理的主体是以政府为单一主体，而社会治理的主体是多元的，除政府外，还有市场和社会。其次，两者的权力运行方式有差异。社会管理是权力自上而下的单向度运行，注重的是行政对社会的管控；而社会治理则是自上而下与自下而上的双向互动，强调的是多方协商、合作共治。再次，两者的目标导向和管理手段有别。社会管理以维护社会稳定为主要目标，其管理手段是刚性的行政强制；而社会治理以解决问题为导向，其管理手段是柔性的协商、对话与合作。为了进一步激发多元主体参与社会治理的积极性，2015年10月十八届五中全会首次提出了“构建全民共建共享社会治理格局”这一新概念，之后2017年党的十九大在此基础上又作了进一步的发展，删除“全民”，加入“共治”，正式提出要“打造共建共治共享社会治理格局”，将社会治理的全过程性进一步凸显出来，使意思表达更为精准、全面。这意味着市场主体和社会力量可以正式地以管理主体的身份进入到社会治理之中，与政府一起合力解决社会矛盾与问题、促进社会公正、实现社会和谐发展和国家的长治久安。十八届三中全会以来，政府开始采取了如下举措，逐渐打造共建共治共享社会治理格局。
首先，政府推进“放管服”改革，加强了简政放权的力度，不断扩大市场和社会力量参与的权限和参与的空间。一是加大向市场放权力度，放宽社会服务业市场准入门槛，尤其是对一些需求比较大而供给缺口也比较大的公共服务，如养老服务、医疗卫生服务、公共文化服务等，鼓励民间资本参与。二是改革社会组织管理制度，加大向社会放权力度，包括：逐步推进行业协会、商会与行政机关脱钩，增强社会组织的独立性，激发社会组织活力；降低准入门槛，对四类社会组织实行直接登记制度；通过政府购买服务的方式将不宜由政府承担的部分公共服务委托给社会组织；加大财政金融、税收等方面的培育支持力度，加强社会组织能力建设；逐步完善公众参与制度，凡政府重大决策事项涉及群众切身利益的，需要通过公示、调查、座谈、听证等方式公开征求公众意见，并对公示、听证会等程序作出了规定。同时逐步完善公民参与的渠道与途径，扩大公民参与的空间。总之，随着政府的持续简政放权，市场主体和社会力量的参与途径或渠道越来越多，参与空间越来越大，作用发挥也越来越凸显。
其次，政府与市场、社会开始进行共建共治的实践探索。2014年以来，政府、市场、社会三大主体在诸多领域积极进行了共建共治的实践探索，并取得良好成效。在社区治理领域，有多元主体基于利益相关而共同参与讨论、决策和执行的“共决模式”；在基本公共服务、政府履职所需辅助性事项等领域，有政府向企业、社会组织购买服务的“委托模式”；在扶贫济困、助老助残等领域，有政府资助非营利性组织提供服务而形成的“伙伴模式”；在社会救助、应急管理、矛盾调解等领域，有多元主体提供共治平台划分领域、调整边界、承担责任、继而协调行动的“衔接模式”；在食品药品监管、环境监管等领域，有多元主体基于某项法律法规或执行机制在治理过程中彼此配合、相互依赖的“联动模式”；在重大活动举办、重大行动落实（如精准扶贫攻坚）、示范创建活动等中，有由党政主导，动用政治、行政力量以及自身权威动员多元主体广泛参与的“统合模式”。
再次，政府加大对社会利益分配的调节力度，提高共享程度。一是持续实施减税降费，逐步降低企业和居民的税负。“2013年至2021年，税务部门累计办理新增减税降费8.8万亿元。我国宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%。”二是大力推进基本公共服务均等化，润泽众生。我国政府自十八大以来加大推进基本公共服务均等化的力度，从而促使城乡之间、区域之间、人群之间基本公共服务差距在逐渐缩小。三是重视发挥第三次分配的作用，助力共同富裕。党的十八大报告中提出要支持发展慈善事业，2016年3月出台了《慈善法》，为发挥第三次分配的作用保驾护航。在政府的推动下，我国慈善事业得到了较快发展。“截至2020年，全国共登记认定慈善组织9000余个，共接收境内外款物捐赠1900多亿元人民币。”
总之，经过十年的努力，共建共治共享社会治理新格局已基本成型，社会继续保持稳定，社会活力进一步得到释放并显著增强，较好实现了社会秩序与社会活力的动态平衡。一是，打造共建共治共享社会治理格局实际上是对政府—市场—社会三者关系的重构与形塑，即是实现各自职能的归位，政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会。政府持续简政放权使市场和社会的自由空间和自由度得以进一步扩大和增强，市场和社会主体可以因“市”而动、顺“市”而为，进而具有较强的适应能力，极大释放了市场活力和社会创造力及发展的内生动力。二是，持续加强社会建设和加大民生保障力度使人民生活水平全方位提升、公共服务全方位普及普惠和社会保障网全方位织密织牢，进而使贫富差距在慢慢缩小，社会公平在逐步提升。与此同时，社会治理过程中政府、市场、社会三大主体各司其职、各尽其责，又能相互配合、协同共进，有利于克服政府单中心治理的严重缺陷，能够更好地回应和解决多元主体利益诉求，减少社会矛盾，提升社会良性运行水平。2020年，我国社会矛盾总量出现了历史性拐点（即全国法院受理的诉讼案件总数、民事诉讼案件数量在持续增长15年之后首次实现了“双下降”），以及社会治安状况取得了标志性突破（即治安案件、刑事立案、命案数量和生产安全事故死亡人数逐年下降）。
（一）社会治理格局演进的利益驱动性
诺斯认为，制度变迁的动力是主体期望获取最大的潜在利润。潜在利润是一种在已有的制度安排中主体无法获取的外部利润，因而要获取外部利润，就必须进行制度创新。但是，并不是潜在利润出现了，就能进行制度变迁。潜在利润的出现只是制度变迁的必要条件，却非充分条件。因为制度变革是需要成本的，只有当变革的预期成本小于其预期收益时，变革才会发生，否则就不会发生，人们还会停留在原有的制度安排之下。人民群众是推动社会治理格局变迁的首要动力。因为人民是国家的主人，政府只是人民的代理人，因此，政府必须遵循人民的意愿行事，全心全意为人民服务，有效满足人民的多样化、个性化的需求。在社会治理领域，人民的需求是社会既要有秩序（即是社会运行井井有条、稳定和谐、和平安全的状态），同时也要又有活力（即是整个社会和个体所呈现出的旺盛的生命力、发展力、创新力或创造力的状态），这样，人民群众才能有尊严的、有价值的、有幸福感地活着。如果政府原有的社会治理格局安排不能有效满足人民群众的上述需求，就必将逐渐引发人民群众对政府的质疑和不满，进而人民群众就会给政府施加压力，要求政府进行社会治理变革。而作为代理人的政府必须回应人民的呼声，与时俱进地根据经济社会发展的需要而对社会治理格局进行相应的调整，从而推动着社会治理格局的变迁。当然，人民的呼声和压力只是政府推动社会治理格局变迁的必要条件，却非充分条件。社会治理格局变革最终是否推行取决于政府对变革的成本—收益之比的考量，只有当政府觉得推行变革所获得的预期收益大于所付出的预期成本时，变革才会发生。1949—1978年间政府单中心严密社会控制格局虽然确保了我国在严峻冷战背景下社会秩序高度稳定和社会主义不变色，但过度社会控制以及分配的平均主义却也使经济社会逐渐失去了发展活力，人民生活普遍贫困，由此引发政府的合法性危机。基于解决经济社会发展危机、巩固和提高合法性的考量，政府自20世纪80年代起开始逐步放松对市场和社会的管制力度，市场和社会的活力得以释放。但自20世纪90年代起政府基于为经济发展营造一种稳定的社会秩序的考虑而从改革开放之初的放松管控力度转向加强管控力度。政府的强力维稳确实使我国社会保持了持续的整体性稳定，为经济持续快速增长创造了良好环境，但政府过于强调了维稳而加强对社会的管控力度却又导致了社会活力不足，由此引发公众的不满，并再次促使政府进行改革。自2004年起政府首次出台了允许企业、社会组织和公众参与社会治理的文件，但由于政府继续保持其发号施令的中心位置不变，企业、社会组织和公众处于边缘位置，只能是有限参与，社会活力未能得到充分激发，公众的不满情绪依旧，从而迫使政府自2013年起再次进行改革，着手打造共建共治共享社会治理格局。
（二）社会治理格局演进的政府主导性
我国政府是人民的政府，人民有所呼，政府就必然要有所应。因此，我国社会治理格局演进并非一个自发盲目的进程，而是政府在人民群众的呼声和压力下主导推进的，由政府举旗定向，是一种自上而下的强制性制度变迁的过程。当然，前已述及，政府在决定推行变革前会进行成本与收益的比较，当变革的预期收益高于预期成本时，政府就会采取变革行动。当政府决定采取变革行动后，还运用理性思维在对某一阶段社会发展形势及其产生的现实或潜在风险等方面进行分析研判的基础上合理确立社会治理改革的目标、方案和工具选择，以期实现变革成本的最小化，使社会治理格局的调整符合政府的理性预期。1949—1978年间政府对社会的过度管控最终导致秩序有余但活力缺失、人民生活普遍贫困，由此引发政府的合法性危机。基于激发市场与社会的活力以发展经济、改善人民生活进而巩固和提高合法性的考虑，我国政府自20世纪80年代起进行了第一次强制性制度变迁，开始在一定程度上放松对经济领域和社会领域的管制，由此激发了人们创造财富和参与社会建设的积极性，经济社会发展得以提速。不过政府基于为经济发展营造一种绝对稳定的政治社会环境的考虑而对社会实施较为严格的管控，虽然确保了社会秩序的稳定，但也致使社会活力不足，社会参与有限，社会管理依然是政府在唱独角戏。而单靠政府一己之力已难以有效应对因经济快速发展和社会加速转型所引发的与日俱增的社会矛盾和问题。于是，基于有效应对与日俱增的社会不稳定风险的考量，我国政府自2003年末起再次对社会管理格局进行了调整，开始吸纳社会组织和公众参与社会管理、解决社会矛盾与问题。但此次改革并未改变政府在社会管理格局中的绝对支配地位，市场、社会处于边缘位置，由此导致解决社会矛盾与问题仍然会过度地依赖政府。但单靠政府一己之力显然已无法有效应对急剧增加的社会矛盾和问题，于是，基于实现社会的长效的和谐稳定的考虑，我国政府自2013年末起再次对社会管理格局进行了改革。当然在上述社会治理格局变迁期间，也存在着人们基于自身利益的考虑而自发进行的诱致性制度变迁，不过也往往需要用政府的行动来促进变迁的过程。总之，政府主导的强制性制度变迁始终是主要的和引领的形式。
（三）社会治理格局演进的渐进性
社会治理格局的变迁是需要成本的，故而政府在主导推进社会治理格局变迁时会基于成本—收益的比较分析来确定改革的策略，即采用渐进式改革，还是激进式改革？考虑到我国是人口大国且民众民主素质不高、发展是第一要务等现实因素，如果采取激进式改革，突然全面放开社会管控，极有可能会引发大的社会动荡和不确定性，进而影响我国的发展，因此，我国政府选择的是走渐进式改革的道路，即在原有社会治理格局的基础上进行逐步的调整和完善，稳中求变，以量变带动质变，以适应经济社会环境的变化。我国社会治理格局变迁的历史证明我国政府的选择是完全正确的，两大奇迹的创造（即经济快速发展的奇迹和社会长期稳定的奇迹）与社会治理格局的渐进式变迁是密不可分的。改革开放以来，基于发展经济的需要，我国政府在保持政府单中心不变的基础上开始逐步放松对社会的管控力度，构建了政府单中心较严格社会管理格局。该管理格局确保了我国社会秩序的持续稳定，从而为经济持续快速发展营造了良好环境。随着经济的快速发展，社会矛盾和问题也会日趋增多，此时单靠政府一己之力是难以解决的。因此，自2004年以来政府开始正式吸纳社会组织、公众参与解决社会矛盾和问题，这一调整对实现社会持续稳定、经济保持持续上升发展势头起到了积极的作用。但中心—边缘管理格局使得社会参与有限，解决社会矛盾和问题主要还是依赖政府，但仅靠政府又是难以有效解决的。因此，十八届三中全会以来，我国政府再次对社会治理格局进行较大的调整，将市场、社会从位于边缘的配角角色提升到担任治理主角的角色，多元主体合力解决社会普遍关注的社会发展难题和短板问题，并取得明显成效，从而使社会治安形势实现了较大好转，社会大局持续稳定，经济成功换挡升级。
（四）社会治理格局演进的供求非均衡性
制度变迁往往源于制度供给和制度需求之间的非均衡。当经济社会发展产生新的制度需求，而现有的制度供给不能满足这种需求时，就会引发制度变迁。一个国家经济社会要想健康的、可持续的发展，既需要秩序，也需要活力。一方面，良好的社会秩序是经济社会正常健康发展和社会活力激发的前提基础和重要保障。一个社会如果经常性处于失序或无序状态下，那么社会的发展和活力的激发都将无从谈起。另一方面，社会活力为经济社会的可持续发展和社会的持久稳定提供动力源泉。社会秩序的稳定有一潭死水式的稳定和生机盎然式的稳定之分，一潭死水式的稳定因社会缺乏活力致使稳定是一种暂时的、僵化的稳定，无法持久，而生机盎然式的稳定则因社会有活力而可以实现持久的稳定。人们追求的肯定不是一潭死水式的稳定，而是生机盎然式的稳定。可以说，秩序和活力是驱动经济社会和谐与良性发展的“两轮”和“双翼”，两者相互促进，缺一不可。1949—1978年间政府单中心严密社会管制格局虽然确保了社会秩序的高度稳定，但却使经济社会发展逐渐失去了活力，从而引发了经济社会发展的危机。为了消除经济社会发展的危机，我国政府自20世纪80年代起开始对政府单中心严密社会管制格局进行了改革和调整，即有限度地放松管制。这一举措使我国经济社会发展的活力得到了一定程度的释放，同时政府的强力维稳又为经济持续快速发展创造了良好的社会环境。不过，政府基于稳定的考量而对社会的实施较为严格的管控也使经济社会发展陷入秩序有余而活力不足的窘状。于是也就有了2004年以来我国政府对社会治理格局的再次调整。但由于市场和社会位居治理格局的边缘，其参与的积极性和主动性不高，社会活力的激发有限。这就要求政府必须引入国际上先进的治理理念，对社会治理格局进行新一轮的重大调整，以真正实现社会既充满活力又和谐有序。2014年以来社会治理格局的调整首次明确了市场主体和社会力量作为社会治理主体的地位和作用，这就极大地激发了社会的活力，而且在解决社会矛盾和问题、维护社会稳定上，多元主体的共建共治共享能够取得比政府单中心治理更好、更显著的效果，首次较好地实现了秩序和活力两者的兼顾。
（五）社会治理格局演进的路径依赖性
由于我国政府单中心管理格局持续的时间较长（从1949年一直延续至2003年），因而在社会治理格局的演进过程中不可避免地会存在着“路径依赖”，即由于制度变迁过程存在着自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一路径（无论是好的还是坏的）就可能对这一路径产生依赖。主要表现在：（1）长时间的单中心管理格局使得政府习惯于大包大揽，将许多不该管、管不了也管不好的事务纳入到自己的名下进行治理，由此导致政府职能的越位、错位、缺位现象仍然较为严重。（2）长时间的单中心管理格局使得政府在处理与市场、社会之间的关系时一直未能平等地对待市场和社会力量。一是习惯性地保持其发号施令的中心位置不变，社会管理议题的设置、资源的配置、手段方式的采用、运作程序的规定等等都还是由政府来决定，而企业、社会组织和公众却鲜有讨论、对话、协商、质疑的权力。由此导致市场、社会的参与虽较以前所增多，但却仍然属于是在政府的号召下的被动式参与，缺乏积极性和主动性，社会责任意识不强，他们与政府之间的共建共治悬浮在表面、浅层。二是习惯性地将社会组织视为异己力量，而不是合作伙伴，并通过高门槛管理制度来限制其快速发展。由此导致社会组织发展较为缓慢，数量较少（尤其是公益慈善类社会组织的数量更少），治理能力也不强。三是长时间的单中心管理格局使得政府在进行有关社会治理立法时，往往喜欢规制市场、社会有余而规制自己不足，即重规定政府社会治理的权力而轻规定其社会治理的义务，重规定市场、社会治理的义务与责任而轻规定政府社会治理的义务与责任。由此导致现有的有关社会力量参与社会治理的制度（如社区自治制度、社会组织管理制度、公众参与治理制度等）都不够完善，更缺乏专门的法律制度对多元主体在社会治理格局中的地位和作用、各自的责权利、共建共治的程序和机制、利益共享的原则和机制等作出科学合理、明确清晰的界定，从而严重制约着社会力量的参与。此外，长时间的单中心管理格局使得政府习惯于大包大揽，而大包大揽就需要政府手中要掌握尽可能多的资源，因此，政府在进行资源、利益的配置时往往会优先考虑自己而轻公平分配，由此导致我国社会共享制度的不健全，多元主体之间利益分配不公现象较为严重。而多元主体之间利益分配不公又会影响多元主体的共建共治行动，并对社会稳定和社会活力形成挑战。总之，由于政府的权力中心主义理念和行为尚未得到彻底扭转，致使市场、社会参与社会治理的自主性、能动性难以得到有效发挥；共建共治共享社会治理制度不健全，导致共建共治悬浮在浅层。
在政府单中心管理格局的路径依赖影响下，我国共建共治共享社会治理格局还存在不少问题，多元主体共建共治共享面临着集体行动困境。因此，打破路径依赖是促进共建共治共享社会治理格局完善的关键所在。
党的二十大和二十届三中全会均对加强和创新社会治理作出重要部署，提出了要健全和完善社会治理体系，主要包括优化多元主体关系结构建设社会治理共同体、完善共建共治共享社会治理制度机制等，这为我国社会治理指明了发展方向。因此，当下乃至未来一段时间内完善共建共治共享社会治理格局需要贯彻落实党的二十大和二十届三中全会关于健全和完善社会治理体系的要求，加快在以下两大方面着力，以为未来的社会治理共同体的形成奠定基础。
（一）进一步调整政府与市场、社会的关系结构，完善社会治理主体体系
1.彻底转变政府管理理念和职能，与市场、社会平等分享治理权力
首先，加强对政府官员进行社会主义民主和公共伦理道德方面的培训教育，让官员知道头上的“乌纱帽”和手中的权力的真正来源，真正确立以人民为中心的理念，树立正确的权力观、人民公仆的服务观和现代治理观，不再独享权力，而是舍得放权，与市场、社会分享权力，将市场、社会视为平等的合作伙伴，大家一起共建共治共享。其次，彻底转变政府职能，以事权为核心，系统、科学地厘清政府和市场、社会的权责边界，持续推进减权放权，将不属于政府权责范围内的权力全部归还于市场和社会。政府不应当再独自承担社会公共服务供给的重担，而是扩大开放社会公共服务市场，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等方式，鼓励和引导企业、社会组织积极参与社会治理，供给部分公共服务。再次，凡是社会能够自主处理好的事务，政府就不应插手，而是将其以前承担的职能转交给社区或社会组织；只有社会无法或不能处理好的事务，政府才应该干预。只有这样，才能确保政府做到“法无授权不可为、法定职责必须为”，全面正确地履行其职能，把该管的事管好管到位、该放的权放足放到位、该提供的服务提供到位，从而为市场、社会力量参与社会治理营造良好政策环境和社会氛围，才能激发市场和社会力量共建共治的动力。
2.有序放宽社会服务业准入限制和加强市场主体社会责任建设，提高市场参与度
首先，对涉及重要民生领域的教育、医疗卫生、养老等行业，稳妥放宽市场准入限制，优化养老、托育、助残等行业准入标准，激发市场参与社会治理的积极性。其次，加快完善企业社会责任法律法规体系，激发市场参与社会治理的主动性。如对《公司法》《产品质量法》《食品安全法》《环境保护法》《劳动法》《消费者权益保护法》等相关法律进行修改，进一步细化企业社会责任方面的规定，并对企业不履行社会责任行为加大惩处力度。在此基础上还可以考虑制定一部综合性的《企业社会责任促进法》，对企业社会责任的概念、内容、原则、适用范围、激励与约束机制等作出全面、明确的规定，以解决现行法律对企业社会责任的规定模糊不清、分散、机制不健全的问题。再次，加强对企业履行社会责任的激励和约束。强制性要求大中型企业建立健全社会责任信息披露制度，及时、完整、准确地向社会披露其社会责任履行的信息。对中小企业则可以采取鼓励和自愿披露的原则。构建企业社会责任评价系统，对企业社会责任履行情况进行评估，并及时向公布企业社会责任履行的情况，督促企业改善其社会责任行为。对那些积极履行社会责任的企业给予财税、金融信贷、政府采购等方面的支持和优惠，对那些不履行社会责任的企业则要加大媒体曝光和惩处力度。
3.完善社会组织培育扶持机制和加强规范管理，扩大社会组织有序参与
首先，加大社会组织的培育和扶持力度，在相关政策中降低对公益性、慈善性、服务性社会组织在资金规模、人员数量、办公场所等方面的硬件登记条件要求和实施备案管理，促进这些社会组织在数量上的快速发展。同时完善对社会组织的支持体系，包括加大公共财政的支持力度、完善税费减免与金融扶持政策、扩大政府购买服务的范围和规模、建立社会组织的人才保障机制等，增强社会组织自主生存与发展能力，激发社会组织参与的积极性。其次，加快完成社会组织“去行政化改革”，彻底实现政府与社会组织在行政管理、财务管理及资产管理等方面的分离，增强社会组织的独立性，提升其自主管理、自主发展能力。再次，进一步完善社会组织管理法律法规，构建由民政部门牵头的跨部门（包括民政、财政、税务、公安、审计等部门在内）协同监管机制，健全日常监管、年检年报及黑白名单制度相结合的综合监管体系，强化政府监管。与此同时，还需要发挥行业监督和社会监督的作用，防范和减少社会组织违法行为的发生，促进社会组织的健康良性发展，提高其公信力。
4.加快培育公众的公共精神，提高公众参与度
首先，进一步开放而不是压制公共空间（包括线上的网络舆论空间和线下的公共文化娱乐场所、交流驿站等），切实保障宪法赋予公民的自由表达权和舆论监督权，让公众通过公共空间在不断的沟通与交往过程中可以增进相互了解和理解、相互支持与相互帮助，逐渐形成密切的关系网络，逐步消除公民的政治冷漠症。其次，健全基层群众自治机制，拓宽公民有序参与社会治理的渠道和途径，让越来越多的人通过参与受到公共精神的熏陶和影响。再次，加强志愿服务体系建设，健全志愿服务组织，完善志愿服务制度，设立志愿服务专项基金，通过形式多样的志愿服务活动不断传播慈善与奉献精神，不断增强公众的关怀、参与、信任、互助、责任等意识和行为。同时把那些参与社会治理表现优异的人增纳入原有的好人或道德模范的选树培养、评选表彰和事迹学习的宣传活动之中，发挥榜样模范的示范引领作用。
（二）加快补齐社会治理制度短板，使共建共治共享活动规范有序运行
1.完善共建共治制度，为多元主体共建共治提供制度保障
首先，加快修改和完善既有的社会治理领域法律法规，对企业、社会组织、公众参与社会治理的地位和作用、权利和责任、途径与方式、资源支持等做出可操作性的明确规定，从法律上保障企业、社会组织、公众有资源或有条件参与社会治理。其次，尽快出台多元主体共建共治的法律法规，科学合理地厘清多元主体在社会治理格局中的地位和功能，明确清晰地界定多元主体各自的责权利、共建共治的原则、程序和机制，从而为多元主体共建共治提供坚实的制度保障。
2.完善社会发展共享制度，提高共享水平，为共建共治持续提供动力
首先，改革和完善收入再分配制度。一是加快调整税收结构，更好地发挥税收的调节收入差距作用。不断增加直接税比重，降低间接税比重，建立以直接税为主体的税制结构，降低税负，提升社会福祉。继续推进个人所得税改革，实行以家庭为单位的家庭纳税申报制度，扩大综合征收范围，优化税率结构，完善专项附加扣除制度，降低家庭整体税收负担，使个人所得税的覆盖面从以前的工薪阶层覆盖到所有高收入阶层。加快研究和开征遗产税、赠与税等具有调节收入差距功能的税种，以及完善对高收入阶层的税收监管制度，消除监管漏洞，加强监管力度，有效遏制高收入阶层的偷税、漏税问题。二是深化社会保障制度改革，缩小差异性，提高公平性。消弭身份和待遇差异，加快建立不分社会成员身份、户籍、岗位性质的全民统一的基础性社会保障体系。打破不同省区市间的壁垒，打通地区分割，实现制度衔接，建设全国统筹的基础性社会保障体系，消除不同地区由于制度安排不同而引发的不公平问题。基于公平的原则，推动社会保障若干项目制度的科学整合，消除同一社会保障项目下城镇职工与城乡居民之间群体待遇不公平问题，真正确立全民统一的、平等的基本养老金权益和基本医疗保障权益。鼓励和支持市场主体和社会力量参与到社会保障，与政府一起分担社会保障责任，增强社会保障制度的可持续发展能力。
其次，加快建立健全第三次分配制度，更好地发挥第三次分配的补充功能。一是修改和完善慈善法律法规体系，消除现行《慈善法》存在的诸如模糊效应、约束效应、分割效应、繁复效应和疑窦效应等缺陷，使其能够更好地规范和促进慈善事业的良性发展。同时扩大慈善组织认定范围和降低对慈善组织的规模限制，加快促进慈善组织在数量上的发展，形成覆盖城乡的慈善组织网络。二是完善慈善捐赠减免、征收遗产税和赠与税等激励制度，激励更多的企业、公众主动参与到第三次分配活动之中。三是完善慈善组织监管制度，强化对慈善组织的政府监管和社会监督，加大对慈善组织失信行为的惩戒力度和对假慈善行为的打击力度，提高慈善组织运行的透明度，修复慈善组织受损的公信力。
再次，加大财力保障和促进基本公共服务均等化高质量发展。一是优化财政资源配置结构，继续大力收缩直至退出财政对竞争性领域的投入，继续大力压缩政府的行政成本过“紧日子”，真正形成以基本公共服务财政支出为主的财政支出结构，将更多的财政资金和资源投入基本公共服务及其均等化上来。二是在确保政府主责的基础上，引入市场机制，进一步扩大基本公共服务向民间资本开放的领域和范围，形成基本公共服务多元化供给方式，持续提高基本公共服务均等化的效益。三是加快推进基本公共服务城乡一体化建设，财政投入向农村基本公共服务倾斜，引导教育、医疗卫生、养老、社会保险、文化等优质公共服务资源向农村延伸，逐步健全农村基本公共服务体系，缩小城乡差距。四是试行横向转移支付，由省域内经济相对发达的地区从财力上支持落后地区，促进地区协调发展、缩小基本公共服务的地区差距。此外，不同地区的政府之间还可探索建立基本公共服务互助协作和利益分享机制，以方便居民为出发点，打破地域分割的体制限制，按照区域覆盖和就近服务的原则为居民提供无差别的基本公共服务，进一步提升地区间基本公共服务均等化水平。五是各地方在兼顾当地财力的基础上逐步降低享有基本公共服务户籍关联度，推动基本公共服务向常住人口覆盖。