职工医保参保机制在平台就业领域的适用逻辑解构
2023-08-09   来源：冉晓醒 陈功   

受益于数字技术的飞速发展与广泛应用，平台就业大规模涌现。劳动者对灵活性、工作与生活平衡性的追求构成了平台就业扩张的部分驱动力。平台就业模式下，组织或个人与其他组织或个人利用在线平台产生联系，劳动供给方通过解决问题或提供服务而换取报酬。处于中间连接位置的平台企业可大致分为基于位置（如滴滴出行、美团外卖等）和基于网络（如猪八戒网等）两种类型。不同类型的平台工作普遍具有灵活性，但弹性化的劳动也意味着健康风险向私人领域转化。工作空间的自由选择使得工作与生活的去边界化加剧，时间的灵活性导致低技能全职平台就业者迫于生活和竞争压力而主动延长工作时间、增加工作强度，最终损害劳动者的身心健康。在此背景下，城镇职工基本医疗保险（以下简称职工医保）作为保障劳动者健康的重要制度安排发挥其应有作用尤为必要。我国《社会保险法》规定职工应当参加职工医保，而职工身份的认定以正式劳动关系的存在为前提。由于用工方式灵活，平台企业与平台就业者之间极少签订劳动合同，平台就业者陷入职工医保参保困境。已有一些研究关注到这一现象，但是对原因的剖析多从制度要素的供需匹配入手。例如，部分研究认为平台就业者参保难题是由于劳动关系不明确、雇主责任制和月薪缴费基数不适用、社保经办能力不足等导致。目前，鲜有文献探讨职工医保参保机制不适用平台就业领域这一现象背后的深层逻辑为何。参保机制适用是制度有效运行的重要条件，完善参保机制对于促进职工医保制度可持续发展具有重要意义。本文基于职工医保参保机制的演进历程构建分析框架，解构职工医保参保机制在平台就业领域的适用逻辑，以期为推动职工医保参保机制调试提供理论依据，促进我国医疗保险制度高质量发展。

回顾我国职工医保的发展历程，从计划经济时期到市场经济的转型促使制度构成发生重要变化：由面向国家机关人员的公费医疗、面向企业职工的劳保医疗整合转化为城镇职工基本医疗保险。不同时期的制度转型与参保机制变革是对外部经济社会环境变迁与劳动者需求的积极回应。同时，国家汲取能力作为政府从社会获取财政资源渗透能力的体现，构成了国家制度建设的首要任务，也决定了国家将资源用于公共决策和公共服务的充分性。因此，职工医保制度建设成为国家汲取能力的直观反映。计划经济时期，以中央政府的统一计划实现资源配置，国家凭借较强的汲取能力和企业责任主体共同为职工的健康保障承担无限责任，职工可以享受医疗保障而无需缴纳费用。公费医疗和劳保医疗的实施得益于该时期国家充分的财政与信息汲取能力，通过代表全民集中行使资源配置的权力，为职工提供了重要的健康保障。公费医疗的覆盖对象包括全国事业单位的国家工作人员和革命残废军人，后扩大到外国专家、国家机关的退休人员等群体。此外，在国有企业占据国民经济主体地位的背景下，劳保医疗的实施覆盖了绝大部分企业职工。职工被终身雇佣，国有企业以较强的经济实力给予了职工父爱主义式的保障。

改革开放之后，国家方针转向以经济建设为中心。市场经济背景下政府放松了对市场的管控与干预，国家汲取能力有所下降。与此同时，国有企业进行改制，一部分转为私营企业，还有一部分在激烈的竞争环境中面临破产的困局。一方面，国有经济规模的缩小伴随着私有经济部门的增加，越来越多的企业摆脱了较重的社会责任，经济目标被进一步强化；另一方面，国有单位的职工数量大幅下降，一些劳动者因受到高收入的吸引而进入私有部门，终身雇佣制被打破，但劳资关系相对确定。经济社会环境的变迁导致原先国家、单位与个人利益极度统一的原则不再适用。政府汲取能力被削弱以及国有企业发展陷入困境使得原有的医保参保机制难以为继，逐步形成了单位和职工个人共同负担的社会化参保缴费机制。社会保障制度由国家与单位共同保障转化为国家与社会完成保障。因此，这一时期经济社会环境变迁，政府、企业和劳动者转型推动了职工医保参保机制的适应性调整。参保缴费主体和保障对象均发生转变。职工医保以明确的劳动关系为参保依据，多方共担的缴费机制延续至今。表1呈现了职工医保参保机制的演变历程及相关内容。通过对我国职工医保发展脉络的梳理可以发现，不同时期的职工医保参保机制设计内嵌于当时的经济社会环境、与政府能力相协调、与企业和劳动者的角色相匹配。

表1  职工医保参保机制演变及适用逻辑

基于以上分析，构建出本研究的分析框架，从宏观经济社会环境、中观政府能力以及微观企业与劳动者的角色三个层次探讨职工医保参保机制在平台就业领域的适用逻辑。深入分析当前的职工医保参保机制是否在宏观层面内嵌于经济社会环境、在中观层面与政府能力相协调、在微观层面与企业和劳动者角色相匹配，从而为职工医保的适用性调试提供理论依据。

平台就业兴起反映的是外部经济社会环境的变迁。数字技术的发展推动了经济生产方式变革，工业社会的标准化生产模式被打破，社会个体化转型加速。由于经济基础与社会基础被削弱，职工医保参保机制在平台就业领域的不适用性凸显，平台就业者在此背景下无法被纳入职工医保制度保障范围，增加了该群体发生漏保的概率。

（一）经济生产方式变革

生产方式是人类社会以维持存在和发展为目的谋得物质资料的方式。在以自然经济为主体的农业社会中，家庭作为基本生产单位进行手工生产，土地和家庭在风险分担中扮演重要角色。工业革命之后，标准化的工业生产兴起，塑造出产业工人标准化职业生涯。单一雇主、单一岗位、单一关系和单一期限是工业化时期的典型就业特征。工资劳动与职业构成了生活的中心轴线。该轴线和家庭共同搭建起了现代生活的两极坐标系。劳动者与企业劳动关系明确、企业和劳动者作为职工医保的缴费主体、劳动者工资收入稳定和流动性低的特征使得职工医保的参保机制得以有效实施。从农业社会到后工业化社会的历史实践证明，一种生产方式出现，相应的社会保障模式也会产生。我国针对就业者建立的职工医保制度与标准化就业模式完全契合。

随着数字技术飞速发展，计算机、信息技术等成为促进生产力发展的重要劳动资料。劳动力作为生产力发展的原动力，通过更加高效的生产技术推动了生产方式的变革。在此过程中，人类的生产方式正逐渐摆脱工业社会的标准化模式，而走向多元化。生产模式也发生重要改变，从一种在单一固定工作场所里终身从事的全职工作转变为充满风险的灵活化与分散化的就业体系，生产方式日趋灵活与弹性化，失业被不充分的就业所代替，劳动者承受日益扩散的就业不安全感。社会保险建立在较稳定的劳资关系基础之上，平台就业领域中一对多、多对一和多对多的短期且灵活化的用工方式不断扩散，进而影响了以一对一标准雇佣关系为参保基础的职工医保制度实施。因此，职工医保参保机制不适用于平台就业领域的根本原因在于经济生产方式发生变化，职工医保参保的经济基础受到侵蚀。

（二）社会个体化转型加速

技术的飞速发展引致生产方式发生根本性的改变，进一步地，政治经济层面也发生深刻变化，最终演化成为一场社会变革。乌尔里希·贝克也曾经提出：“如果我们面对的是劳动雇佣的变迁，那么我们也就见证了社会的变迁。”社会从总体性向个体化转型是我国正在经历的过程，并随着经济的发展而日益加速。在总体性社会中，个体对国家、组织或者集体资源配置的依赖性极强。在此条件下，职业成为了个体之间相互辨识的工具，通过职业可以判断陌生人的需要、能力、经济与社会地位。劳动者个人也通过职业获得了进入社会活动的途径，拥有内心的稳定感。因此，总体性社会中，与标准化工作捆绑的职工医保参保机制具有坚实的社会基础。不仅强化了职工在用人单位的归属感，也发挥了其通过互助共济化解健康风险的功能。

个体化是劳动力市场的产物，意味着个体的身份不再需要由其所属的集体来定义，单位制下的身份认同得到了一定消解。脱离家庭等传统支持网络、丧失耕种等补充性收入来源以及增强对报酬和消费依赖性是社会个体化带来的不可避免的消极影响。劳动者个体对于家庭或者集体的依附性减弱，家庭和集体对个体的庇护也逐渐消失。平台就业的兴起正是个体化加剧的集中体现，置身于其中的平台就业者呈现出固定空间外形与时间持久性双重缺失的“液态化”状态。平台就业者与单位、户籍地的联系不再紧密，同时，家庭规模日趋小型化、家庭关系松散化削弱了平台就业者个体应对疾病风险的能力。个体自我决策、自我负责、自我行动致使其面对风险时不确定性焦虑更为凸显。参加医疗保险是平台就业者应对个体健康风险的重要途经，而普遍的就业身份转换与地域流动对畅通医保关系转移接续提出了更高要求。在职工医保参保机制演进过程中，由公费医疗、劳保医疗到社会医疗保险的转型是经济社会环境变迁背景下，参保组织载体丧失、劳动者流动性增强等因素综合作用的结果。当前个体化社会转型的加速则意味着参保对象进一步分散化，并且就业身份被弱化。职工医保参保机制无法根据平台就业者的特征有针对性地满足其参保需求。因此，参保机制在平台就业领域的社会基础受到冲击，丧失职工标签的平台就业者游离于职工医保制度之外。

平台就业领域中有关平台就业者、平台用户的海量信息均可以借助数字技术被高效获取。然而，这些初始信息均由平台企业单向掌握。受限于网络电子空间的隐蔽性，政府很难获取平台企业内部完整且有效的数据，政府信息汲取能力被严重削弱。因此，互联网重塑了国家和社会对信息的占有格局。政府逐步丧失其在信息资源获取与掌握方面的原有优势，不仅增加了税源追踪的难度，引致电子空间税基的流失，也对社会保险制度覆盖范围扩大形成了阻碍。因为在高度去管制化的网络领域，参加社会保险的个人自主选择性被放大。我国平台就业者参加职工医保须以厘清就业身份为前提，而这依赖于政府对大量相关信息的收集，包括平台就业者的身份是兼职还是全职、与平台企业或者外包公司是否构成事实劳动关系、平台就业者的收入情况等。具体而言，平台就业者在其他单位是否有备案，即是否有信息可追踪，兼职身份如何确定，各平台之间、各工作单位之间、各地区之间的工作收入状况信息如何互通等，这些连锁性问题均尚未得到有效解决。即便这些信息有迹可循，政府能否全面掌握真实有效的信息也充满了挑战。

此外，平台就业领域内平台企业的主导地位拓展了其在信息披露方面可操作的空间，并增加了政府获得真实有效信息的难度。首先，平台就业者通常具有较强的流动性，平台企业掌握的一些相关信息持续动态更新。其次，平台企业用工方式复杂和多样化。平台企业通常将平台就业者视为负债而非资产，通过层层外包或者引导注册为个体工商户的方式压缩用人成本，最大化减轻平台企业的社保缴费压力。再次，无论政府通过何种方式获取平台企业的收入、就业者人数、平台就业者情况等信息，中间都必须经过平台企业这一环节。这就意味着政府获取的始终是二手数据，不可避免地形成一种现象：平台企业通过一些方式有意识地规避一些不利信息的出现，进而使政府决策和政策实施受到干扰，削弱职工医保参保机制适用性。因此，平台就业领域中政府汲取能力不足成为制约职工参保机制有效实施的主要障碍。

在平台就业领域，企业和劳动者作为职工医保参保缴费主体发生了重要转型。一方面是平台企业用工模式灵活导致其雇主身份模糊化，职工医保参保机制中的雇主缴费主体缺失；另一方面是平台就业者的就业观念和就业行为转换致使其参保动力不足，雇员缴费主体缺失。因此，职工医保在平台就业领域的缴费载体缺位构成了参保机制不适用的主要因素。

（一）企业雇主退场

以灵活化为典型特征的平台就业摆脱了传统雇佣关系的束缚，平台企业也不完全具备标准化雇主的特征，由此导致平台就业者身份争议不断。一方面，平台企业通常会强调自身信息提供者的身份，倾向将其与平台就业者之间的关系视为合同服务关系。基于网络的交易平台为需求方和供给方创设了取得联系的虚拟空间，通常不会过多干预任务完成过程。外卖、网约车等基于地点的平台不仅扮演了信息服务中介的角色，也对就业者的劳动过程进行全程监控，比如外卖骑手需要统一着装，在平台规定的时间内将外卖送达，并且接受服务质量监督以及来自平台设定的奖惩机制等。除此之外，线下也会通过在一定区域内设置站点对众包骑手和专送骑手进行管理。众包骑手可以直接通过APP注册加入，众包站点对其进行间接管理，专送骑手则由专送站点进行直接管理，受到更多约束。多样化的用人方式增加了劳动关系认定的复杂性。

另一方面，平台企业以追求效率最大化为目标，通过避免签订正式劳动合同的方式控制企业成本。平台企业与其他公司签订合同进行业务外包的现象十分普遍。以外卖平台为例，一些平台企业为了降低管理成本，也会将业务承包给代理商，由代理商招聘站长下派到各站点，站长对管辖区的骑手进行管理。图1显示了外卖平台企业早期和当前的用工模式，平台在成立早期直接雇佣骑手或者通过劳务派遣公司派遣骑手，目前逐步演化出了三种主要模式：一是众包，二是专送，三是骑手注册为个体工商户。从中体现的是用工模式翻新，介入主体增多，平台企业角色逐渐模糊化的过程。在此条件下，平台企业运营成本被压缩，并且实现了法律层面雇主责任的规避。因此，平台企业虽然在某些方面具备成为雇主的可能，但现实却是平台企业极尽所能撇清与就业者之间的关联。根据职工医保制度的参保条件，雇主作为缴费主体之一，承担较高的缴费比例，而平台就业领域雇主角色的退场让平台就业者参加职工医保陷入了僵局。

图1  外卖平台企业用工模式图

（二）劳动者角色转型

劳动者作为职工医保参保缴费的另一主体，其自身的转型成为影响参保机制实施的又一重要因素。技术催生下的新型工作模式创造出了新的群体，他们作为孤立的个体与工作场所或其他劳动者没有持久的经济或社会联系。同时，新时期的劳动者更崇尚灵活化与多元化，重视自由和平等，追求高度的自我成就导向、工作与生活平衡，力求实现自身价值。“斜杠青年”这一名词的兴起标志着年轻人多重职业、多个身份正逐步成为一种就业常态，很难再用单一固定的职业对青年劳动者进行定义。U盘化生存也体现了大众对于自由协作理念的推崇，劳动者希望自身实现类似于U盘随插随用的状态，工作效率得到提升的同时，其对时间的掌控感也得到了增强。平台就业者是新时期工作观念转型的代表群体。在某一工作岗位缺乏时间上的长久性，跨领域、跨平台与高流动性成为平台就业者的主要特征。因此，该群体依托某一平台企业以职工身份参加职工医保可操作性不强。

值得关注的是，平台就业领域也容纳了在劳动力市场中处于相对劣势地位的劳动群体。该群体文化水平偏低，无特别劳动技能，进入平台就业领域是因为能够满足较低的门槛要求。平台就业者与平台企业之间的关系疏远，空间上的距离使平台就业者更像是一座孤岛。他们呈现散落分布的状态，对于集体单位的归属感被极大削弱。在无法与某一单位产生长久且稳定联系的预期下，加之个体认知和能力有限，并且缺乏集体组织的支持，他们不会过多关注职工医保参保权利的争取。平台就业者的未来充满未知和不确定性，促使其陷入“挣快钱”的循环。该群体“主动”商品化程度进一步加深，明显缺乏参加职工医保的动力。因此，雇员缴费主体缺失成为职工医保参保机制不适用平台就业领域的影响因素。

平台就业大规模涌现是多重力量综合作用的结果。职工医保参保机制的实施环境与面向的主体发生重要改变，导致参保机制设计在平台就业领域不适用性凸显。正如蒂特马斯所言：“社会政策的研究绝不能独立于对社会的整体研究之外，我们要研究社会、经济和政治等各个方面。”因此，对职工医保参保机制的适用逻辑分析需要将其置于我国经济社会变迁的环境中去，通过深度剖析关键影响因素，探索未来调试方向。

平台就业领域的正常运转展现的是经济、社会、政府、企业与劳动者的全方位变化，也构成了职工医保参保机制在该领域不适用的深层次逻辑。在宏观层面，经济生产方式的变革导致传统就业领域的标准化特征不复存在，以稳定的劳动关系作为依据的参保机制受到冲击。社会个体化转型加速，个体对于组织和集体的依附性减弱，整体性的社会政策难以有针对性地满足个体多元化的参保需求。在中观层面，政府面对海量的平台企业和就业者个人信息，尚未具备汲取全面、真实、有效信息的能力，由此制约了参保机制的有效实施。在微观层面，企业雇主角色日益模糊不清，劳动者的观念和就业行为发生改变，缴费主体的缺位使职工医保参保载体受到侵蚀。

不断完善职工医保参保机制以匹配层出不穷的新型就业模式具有重要意义。工业化时代，大多数工人本质上是作为机器的延伸，工作方式必须整齐划一，雇佣制是使用工人双手的最好选择。然而，利用稳定的全职员工完成企业工作只适用于工作演进中的某一个发展阶段。随着科学技术的发展，所有的工作方式将更加高效且便利，以较少的投入换取较高的产出是未来工作的发展走向。技术长期影响个人与组织之间的关系，并且这种影响持续加速，规模逐渐扩张。从历史上看，经济社会环境、政府、企业与劳动者的变化在职工医保参保机制演进过程中发挥了关键性的作用。当前经济社会变迁，政府信息汲取能力被灵活分散的就业形态稀释，雇主退场与劳动者角色转型，这些意味着职工医保被推向了一个新的发展节点。需要强调的是，当前标准化就业仍然作为主流方式，以平台就业为代表的非标准就业只涵盖了一部分劳动者。因此，职工医保的参保机制只需进行调试，而无需变革。通过将参保机制内嵌于数字化生产方式和个体化的社会环境，在提升政府信息汲取能力的基础上，构建与缴费主体实际情况相匹配的要素设计，从而为平台就业者参加职工医保提供有效支持，实现应保尽保。

本研究通过解构职工医保参保机制在平台就业领域的适用逻辑，为明确职工医保参保机制调试的必要性提供了理论依据。以此为基础，更具体的调试方案，如参保依据与劳动关系脱钩、企业与个人缴费“松绑”、灵活设置缴费基数、比例和周期等在未来的研究中可进一步探讨。以参保机制的不断优化，助力我国职工医保制度高质量发展。