老年友好型社区政策的核心驱动逻辑及政策启示研究——基于扎根理论的政策文本分析
2023-11-15   来源：许小玲   

党的二十大报告强调“实施积极应对人口老龄化的国家战略”，这对“十四五”时期我国经济社会健康发展具有深远意义。随着我国城镇化加速发展，由农村向城市转移的老年人口逐渐增多，城市人口大规模聚集对城市人居环境和身体健康特别是老年人健康带来巨大挑战。与此同时，中国老龄化是在社区服务、家庭服务普遍不发达情况下迅速到来的，养老机构承载着“大而全”的责任，不仅面向的对象需要更加全面，提供的养老服务内容也亟待多元化。此外，中国传统观念使多数老年人更倾向选择原居养老或就地养老，这对社区适老化设施、养老服务水平以及空间环境等提出了更高要求。第四次《中国城乡老年人生活状况抽样调查》显示，44.7%的老人认为社区活动空间不便，65.4%的老人认为社区公共服务设施不齐全，60.6%的老人认为社区公共服务不完善。既有的社区环境、公共服务设施等与老年人心仪的社区养老需求还有较大差距。如何在满足老年人居住空间等基本需求基础上，通过多元化和专业化服务，让社区环境变得更加友好宜居，提高老年人生活质量成为国家和各级政府面临的挑战和难题。在新城市主义思潮影响下，健康社区、宜居社区等建设实践一直持续，但较少将老年人口多样化差异化需求与社区环境结合起来。2002年，第二届世界老龄大会提出的“积极老龄化”对这一缺陷进行了弥补。它肯定了老龄化过程与社会变迁体系的一体性，不仅强调老年人个体健康与行动能力，更强调老年人的社会参与，把他们的社会生活状况与社会参与程度紧密结合起来。以包容、参与、宜居为价值理念的老年友好型社区成为国际上应对老龄化的一种尝试。面对中国快速发展的城镇化、工业化、信息化的挑战，借鉴国际先进养老理念，开展老年友好型社区建设为城乡规划理念转变提供了契机，也是促进城乡人居环境实现高质量发展的重要路径。自2015年《老年人权益保障法》之后，中央陆续出台了《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》《老年宜居社区建设指南》《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》等一系列政策支持老年友好型社区建设，这一主题引发了学术界的关注和讨论。

国内既有研究主要集中在老年友好型社区的概念、理论基础、内容框架及国外建设经验介绍；从宏观层面结合老年人养老需求，考量基础设施、社区支持等积极老龄化因素，论证我国进行老年友好型社区建设的可行性；借鉴国内外技术体系并结合中国老年友好型社区建设目标，构建本土化老年友好型社区评价指标体系；基于城市规划视角和数字化在社区养老中的应用，聚焦现实问题，提出构建老年友好型社区的策略。综合来看，学界对老年友好型社区的研究缺少深度，忽视了它与政策间的联结关系，更少有讨论政策在制定内容、主体协作、工具配套等方面与老年友好型社区现实发展间的耦合度。基于此，本研究采用扎根理论方法对中央及地方层面老年友好型社区政策进行分析，探究政策内部的核心驱动机制，在分析政策结构、内容及重点的同时，也试图回答促进老年友好型社区优化发展的路径建议，为老年友好型社区健康施行提供政策框架，这对丰富养老政策研究及实现养老服务高质量发展均具有重要的现实意义。

（一）扎根理论

扎根理论是1967年由美国学者Strauss和Glaser在二人合著的《The Discovery of Grounded Theory》中首次提出的一种定性研究方法。因其在搜集数据资料、提炼核心概念、探寻社会现象间关系、建构理论方面的显著优势，加之其流程较为清晰明确，可操作性强，具有规范性与科学性的特点使它在政策分析、政府治理、公共参与、社会工作、组织行为等公共管理方面被广泛使用。扎根理论要求研究者始终保持理论敏感度，通过搜集一切可利用的经验资料，对其进行归纳、总结，不断比较，进行概念化和类属的整合，最终以“自然呈现”的方式直接从经验资料中发现理论，准确探索事物间的关联并预测其中的规律和发展趋势。

（二）资料来源

2000年以后，国家和地方政府为推动积极老龄化，出台了一系列政策，其中一个方向是对城乡适老化环境进行改造。2009年，全国老龄办发布了“关于开展老年宜居社区和老年友好城市（城区）试点工作的通知”，把上海市黄浦区确定为国内首批老年宜居社区的试点，把山东青岛市、浙江省湖州市等确定为国内首批老年友好城市（城区）的试点，由此开启了中国“老年友好社区”的试验和探索。基于国务院办公厅、民政部、老龄办、住建部等职能部门及试点各省办公厅等官方网站，并借助北大法宝等搜索平台，以“老年友好城市”“老年宜居社区”“老年宜居城市”“老年友好型社区”“老年宜居环境”等关键词进行搜索，最终经过筛选共有37项政策文本符合要求，使用Nvivo 12plus软件对其中27份政策文本内容进行开放式编码分析，部分政策文本节选见表1，其余10项政策文本用来进行理论饱和度的检验。

（三）编码分析与模型构建

1.开放式编码（一级编码） 

开放式编码是将采集到的原始资料打散重组，运用抽象、对比、概念总结与范畴凝练等方法形成初始概念和范畴。首先，本项研究将27份老年友好型社区相关的政策导入Nvivo 12plus软件中，进行开放式编码。如“加大城市道路、交通设施、公共交通工具等适老化改造力度，在机场、火车站、三级以上汽车客运站等公共场所为老年人设置专席以及绿色通道，加强对坡道、电梯、扶手等的改造，全面发展适老型智能交通体系”，提炼出概念“建设适老型智能交通体系”，并形成初级范畴“智能交通体系”。其次，通过对政策文本中有关老年友好型社区的资料进行整理、编码，共提炼出初始概念33个，开放式编码见表2所示。

表2 开放式编码结果（节选）

2.主轴编码（二级编码） 

主轴编码即二级编码的目的在于探究概念间的各种关系，对开放式编码获取的初始范畴进行归类，持续挖掘各范畴间的内在逻辑关系，从中提取出统领其他范畴的主范畴。本文对初步形成的概念范畴进行比较、分类、组合后，最终形成了政策动力、政策主体、政策工具、政策目标4个主范畴和12个副范畴，见表3所示。 

3.选择性编码（三级编码）  

选择性编码是从主范畴与副范畴的逻辑关系中，通过归纳和提炼，用主线形式生动呈现现象与脉络框架，最终实现从文本资料到理论的升华。通过梳理与聚合，最终将政策动力—政策主体—政策工具—政策目标统筹于一个核心范畴，即“老年友好社区政策的核心驱动逻辑模型”，具体见图1。具体言之，选择性编码的主线为：在多数老年人更倾向原居养老下，政府面临社区适老化设施、服务水平以及空间环境改善等方面的要求和压力，政府为主的政策主体及政府外主体利用基础型、激励型、赋能型、环境型四种政策工具形成老年友好社区建设的“工具组合拳”，进而达到改善老年人生活环境，提高老年人生活质量的政策目标。

表3 老年友好社区政策文本主轴编码的主范畴形成

图1 老年友好型社区政策的核心驱动逻辑模型

4.理论饱和度检验 

理论饱和度检验是扎根理论程序化步骤中的最后一步。为检验老年友好型社区政策核心驱动逻辑模型的理论饱和度，本文对预留的10份政策文本进行逐步编码和范畴化，未发现新的概念或范畴，且既有的范畴间也没有出现新的关联。基于此，本文认为通过选择性编码构建的理论模型信息被充分挖掘，该模型的理论饱和度较好。

（一）政策动力：老年友好型社区建设的缘起

政策动力是老年友好型社区政策的源泉和首要环节，它包含理念引领、压力刺激两个副范畴。理念引领主要有两方面含义：一方面是指老年友好社区政策所遵循的价值理念、思想意识及理论指导；另一方面主要发挥着对政策落地与目标达成的思想引领作用，减少因思想分歧带来的政府行为偏差。如2019年11月，中共中央国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中明确提到，要以积极老龄化、健康老龄化理念为指导，坚持以人为本、开放融合、创新驱动的基本原则，提高老年服务科技化、信息化水平，健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，改善老年人的养老环境。各地在开展老年友好社区建设的实践中，具体操作可以因地制宜，但健康老龄化、新发展理念、适老宜居新理念是必须贯彻的根本。压力刺激是指中央层面在制定老年友好型社区政策及地方层面推动政策落地过程中的驱动力，它是引发政策的重要动因。随着人口老龄化的快速发展，老年人居住条件、公共服务、社区环境等方面暴露出的环境问题越发明显，城乡公共服务设施的规划建设与老龄化社会发展的客观要求间还存在差距，如何解决这些问题成为中央和地方必须面对的问题。而现实地域治理问题倒逼地方政府进一步落实属地责任，不断补短板，破解地方矛盾风险。

（二）政策主体：老年友好型社区政策的设计者、实践者

政策主体既是政策的设计者，也是将政策内容转化成现实的实践者，是影响政策内容及执行效果的关键因素。政策主体包括政府主体、政府外部主体以及主体间协作三个副范畴。通过对中央层面的老年友好型社区政策政府主体进行分析，发现形成了以国务院、全国老龄办、国家卫生健康委办公厅为核心，科技部、住建部、财政部、工业信息部等其他相关部委辅助参与的政府主体参与圈。具体来说，全国老龄办作为主要牵头单位居多，充分表明老龄办作为各项养老政策主管部门的重要地位，承担着推动养老服务发展的主体责任。国家卫健委、科技部等核心部门参与度逐年上升，表明老年友好型社区政策中日益突出了科学技术赋能养老服务的融合作用。政府外部主体主要包括个人、家庭、养老机构、社区、社会组织、市场、专家智库等，他们是和政府一起推动老年友好型社区政策落地的实践者。如2016年11月，全国老龄办等25部门联合印发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》明确指出，引导市场、社会、家庭、个人多元参与，形成合力，发挥财政资金撬动功能，创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。此外，无论在适老化服务供给，还是适老化居住环境营造方面，都需要多方主体的共同参与，仅靠单一主体无法有效推动老年友好型社区政策的落地。只有加强各参与主体间良性互动，打破各层次主体间信息壁垒，才能实现老年友好型社区各方的互利共赢。

（三）政策工具：推动老年友好型社区落地的抓手

政策工具是链接政策主体与政策目标的管理手段，政策的实施往往以政策工具为抓手，同时，政策工具应与政策目标和主体职能相匹配。但通过政策工具的选取来实现政策目标，不仅是极其复杂的决策过程，还涉及多个面向，最终政策工具的使用偏好很大程度上决定或影响着政策的实施效果。本文对导入的27份老年友好型社区政策工具要素进行概念提取，最终整合形成了四种政策工具类别，即基础型、激励型、赋能型以及环境型。基础型政策是指以政府为主导，基于政府职能所发挥的保障性作用，为老年友好型社区政策落地提供物质支撑。这类政策工具以支持和保障为主要特征，从最初的政策理念建构、到政策执行过程的流程优化、监督管理、法制保障再到对最终结果的考核评估、奖励反馈，贯穿政策始终，旨在保证老年友好型社区的有序发展。如上海市2016年出台的《老年宜居社区建设细则》地方标准中，对住房建设、公共设施建设、服务供给建设、生态环境建设、社会文明建设五方面提出了具体的标准和细则，成为上海宜居社区建设的指南和规则。激励型政策工具是对标中央和省级层面对试点工作的政策期望，通过示范引领和奖惩激励去总结地方特色，打造地方样本，以突出试点城市的“原创标识”。如北京朝阳区香河园街道，在既有“一核、两带、三圈、四网、多点”为老服务功能聚集区的基础上，适时推进社区适老化改造，成功创建了“全国示范性老年友好型社区”。通过宣传推介，扩大了试点地的参与度和影响力。赋能型政策工具主要是指发挥以信息化服务、科技支撑、数据赋能为核心的先进科技优势，强调发挥科学技术对老年友好型社区的赋能增慧功能。通过将中央的顶层设计与创新理念相结合，打造集信息集聚、管理和共享等一体化的服务平台，融合适老化设计元素，推动老年友好型社区的建设。2020年12月，《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》中提到，提高为老服务的科技化水平，提高社区为老服务信息化水平，推动信息技术在健康及养老领域的融合和集成创新。环境型政策工具主要为多元参与主体构建健康的行业发展环境，保障各相关主体的正常运行秩序，主要包括政策环境优化、加大地方财政投入、确定建设责任清单等。

（四）政策目标：老年友好型社区建设的最终归依

政策目标是政策执行预期可能达到的目的和结果，它决定政策工具选择并提供评估的基准。基于老年友好型社区政策的扎根分析发现，其政策目标主要包括改善老年人生活环境、提高老年人生活质量以及推动试点示范建设。2016年11月，全国老龄办等25部门联合印发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》中明确指出，将改善老年人居住条件、交通出行、健康支持、养老服务、社会参与等生活环境建设方面的突出问题作为重点领域进行建设。同时，将打造人人关注、全民参与老年宜居环境建设的良好社会氛围、优化老年人支持性环境、促进包容性环境发展，形成一批各具特色的老年友好城市和老年宜居社区。2020年《关于开展示范性全国老年友好型社区创建工作的通知》中，也将宜居环境、人文环境及特色社区样板作为建设目标。由此可见，不管是老年宜居环境建设还是老年友好型社区建设均以满足老年人日益变化的养老服务需求为导向，将服务老年人作为根本目的。此外，在老年友好型社区建设中持续推进优秀试点示范，拓宽试点示范类型也是其重要的政策目标之一。试点进行中也形成了内容丰富的标准建设体系，它是老年友好型社区有序发展的基础，能够破除建设不一带来的阻碍。

老年友好型社区是从“健康老龄化”向“积极老龄化”转变中的一次尝试，是为满足人们日益增长的养老服务需求提出的，也是我国切实应对人口老龄化，推动养老服务高质量发展的现实考量。对我国老年友好型社区政策内部核心驱动逻辑进行研究不仅能深刻把握宜居环境建设相关政策的内容、运行模式及目标方向，也能较好指导老年友好型社区建设的现实路径。2023年3月，国家卫生健康委印发的《关于开展2023年全国示范性老年友好型社区创建工作的通知》中提出，在深挖2022年全国示范性老年友好型社区先进典型基础上，2023年将创建1000个全国示范性老年友好型社区，继续为推动创建工作高质量发展提供参考借鉴。基于此，为真正发挥示范性老年友好型社区的引领作用，在老年友好型社区政策核心驱动逻辑启发下，未来建设应坚持适老化、多元化、可及性“三位一体”的建设原则。适老化原则是老年友好型社区建设中最基本的原则，它需要考虑不同年龄段老人需求上的异质性，而多元化则要考虑新老城区空间分布及増长趋势上的差异，不能把某一个标准或原则作为范本，盲目改造和建设，造成资源浪费。可及性指服务供应方的供给能力与服务需求方需求间匹配程度，它包含可用性、可达性、可负担性、可接受性、可适应性五个二级指标。在老年友好型社区建设中，坚持“可用性”就要求社区提供的公共服务种类和规模与老年人所需种类和数量达到较高匹配程度；“可达性”和“可负担性”就要求给老人提供服务时，既要充分考虑到地理距离、交通便捷程度、时间和费用成本等因素，还要充分考虑老年收入水平、身体健康状况带来的支付意愿和经济承受能力上的差距；“可接受性”指老年人对养老服务平台及智能终端设备的使用能力及对服务提供方式的可接受程度；此外，在老年友好型社区建设中还要考虑到老年人对服务提供方的态度，即“可适应性”。在老年友好型社区建设核心驱动逻辑的启示下，未来在“三位一体”建设原则指导下，需在加强多元主体合作协同、优化政策工具配套结构及完善政策目标体系等方面下功夫。

（一）加强多元主体合作协同，构建以老人需求为核心的多元主体合作建设模式

1.坚持老人需求导向，促进其主体地位及功能的发挥

老年友好型社区是一个动态的建设和治理过程。不能简单把老年人看作社区建设的被动受益者，还要看到他们的主体地位和功能。既有政策文本中提到了作为政策外部主体的老人，但是对于其作用的发挥未给予足够的重视。因此，未来老年友好型社区在建设和治理过程中不应是政府单一的自上而下的“独角戏”行动，而应吸纳老人积极参与，给予他们自下而上表达需要和意愿的机会。在老年友好型社区建设过程中实现“扩大老年人社会参与”的目标，让他们成为老年友好型社区建设的主角，以老年人的需要和使用评价作为建设的参考依据。同时，充分发挥老年人知识、技能、生活经历等资源的作用，把他们作为老年人需求和友好型社区建设的支持因素。这种“自下而上”的参与过程自身就具有促进社区向更加友好面向转变的功能。

2.构建多方参与、共建共享的体制机制，提升多主体协同能力

不同类型社区中老年人公共服务需求呈现一定差异，既要保障各类老年人基本生活需求，又要关注特殊老年人专业化服务需求，还要兼顾促进老年人积极老龄化的特殊需求，老年友好型社区公共服务多元建设目标使得任何单一主体都难以承担起这一重任。因此，在老年友好型社区建设中，引导各级政府、服务供应商、社会组织、私营企业、社会团体以及社区居民等利益主体以自上而下或者自下而上的方式参与，实现不同利益诉求的平衡。首先，厘清各方权限边界。中央政府和各层级政府发挥顶层设计引导、资金援助和关系协调的角色；社会组织则发挥计划营造、参与具体实践行动、宣传教育等作用，市场扮演服务和资金提供的角色，发挥满足老年人差异化诉求功能，共同构建以老年人需求为核心的多元主体合作模式。其次，畅通多元主体参与渠道，提升多主体协同能力。其一，充分借助先进技术的赋能作用，构建统一的智慧养老公共服务平台，实现各主体信息服务资源在平台上流通、对接与共享，进一步扩大各主体的合作空间。其二，政府要做好养老数据共享安全、质量监管、统一标准设定等相关方面的保障工作，使得各主体之间能够有一套权威化、专业化的合作细则参照，减少潜在的合作风险，培育完善健康的市场产业链。积极发挥第三方责任评估及监管作用，为养老服务中智慧产品服务质量提供智力支持，营造公平竞争市场环境和合作共赢氛围。其三，在政府内部涉及交通、民政、医疗卫生、教育等相关部门，不同模块建设内容归口到不同职能部门，易造成效率低下。因此，在政府内部，需要设立跨部门的老年友好社区建设联席委员会，设置专人，负责对接协调各部门工作，努力将友好社区建设纳入部门工作重点。                          

（二）优化政策配套工具结构，助推内涵丰富社会环境的营造

1.优化政策配套工具结构，充分发挥政策工具“组合拳”优势

政策工具的使用应契合设定的目标，因为每类工具都具有针对性的效力。既有政策工具中，基础型政策工具使用较多，环境型政策工具次之，激励型和赋能型政策工具相对较弱，而对各类政策工具进行合理的组合和运用，才能发挥好政策工具对政策目标实现的助推效用。基于此，未来在发挥基础型政策工具试点阶段“打底铺路”功能基础上，首先，应加大激励型政策工具的供给，提高各利益主体的参与积极性。可采取税收优惠和帮扶措施，加大民间资本、社会力量对老年友好型社区参与的热情和支持力度，提升他们可持续发展的能力；同时，激励基层在充分遵循“可及性”原则基础上，多开展针对老人信息技术使用的培训，有效解决老人数字产品使用上的公平性问题。其次，确立赋能型工具的核心地位。技术在老年友好型社区建设中起着重要作用，因此要强化科技支撑，发挥科技赋能、创新驱动发展的作用。政府应鼓励企业和科研院所、高校合作，多开发易操作、价低廉、安全性和实用性都较高的智能养老产品。此外，政府还应增加关键技术研发和信息服务平台建设等工具的输出，促使社会力量运用新技术，使得养老产品真正实现“智慧化”，提升老年友好型社区智慧养老服务方面的质量和效率。

2.构建动态指标体系，助推内涵丰富社会环境的营造

科学评估是老年友好型社区建设的起点。当下，老年友好型社区建设在分阶段分步骤进行中，因此，首先，需要针对不同阶段，形成明确的、可衡量的指标，确保建设成效。此外，既有研究表明，社区物质环境中的街区空间环境对老年人独立性和生活质量影响较大。这直接影响了早期老年友好型社区建设的方向，即比较重视社区物质环境的建设。其次，注重与相关项目的整合，助推内涵丰富的社会环境的营造。中国老年友好型社区在示范创建阶段，可以与“宜居社区”建设、社区适老化改造项目、居家养老等项目结合，在传统社区建筑环境、社区服务设施之外，还应与大数据、云计算等技术与社区服务资源的有机结合，在打造满足老年人需要的平台和信息终端等硬件外，提升老年人技术使用能力，解决互联网发展下的“数字鸿沟”问题，加强精神文化层面的“适老化”供应，在空间友好、服务友好之外，增加人文友好的内容，缩小老年人独立生活与外界物质环境压力间的距离，为老年人更多参与社会创造机会。 

（三）完善政策目标，打造以代际良性互动为内核的全龄社区

1.在政策目标上，注重与老年用户的动态需求相结合

政策目标是政策执行预期可以达到的目的和结果。基于老年友好型社区政策的扎根分析发现，改善老年人生活环境和提高老年人生活质量是其重要的政策目标。但老年人对生活环境和生活质量的要求呈现一定的动态变化性，它既是一种主观体验，又具有一定的客观标准。因此，未来在政策目标上，需要注重与老年人动态需求结合。一方面，政府要把人民群众的主观养老需求纳入政策制定的考量之中，建立起目标任务与民众需求相结合的政策目标体系。另一方面，要将提高老年人适应能力与服务适老化改造作为基本落脚点，也要积极倡导老年人发挥自身作用，树立科学养老观念，主动提高自身认知水平。政府应当利用技术赋能与信息化的驱动作用，提供优质丰富的产品服务，优化产品供给结构；通过鼓励技术合作和完善要素保障等政策措施助力创新融合，深化重技术、强标准的政策特征，同时也要增强技术伦理风险的控制意识。

2.以创造代际共享空间为目标，打造良性互动的全龄社区

社区是不同年龄群体汇聚的小社会，年龄层次不同，需求也会显现出较大差异。因此，老年友好型社区建设在满足既有改善老年人生活环境、提高老年人生活质量以及推动试点示范建设等政策目标外，还面临如何在满足老年人多元化需求的同时，平衡与青年、儿童等群体的关系问题。除老年友好型社区试点外，各地也在开展儿童友好型社区建设。2020年，中国儿童友好促进办公室发布了《儿童友好社区建设规范》，明确了儿童友好社区建设中应遵循儿童最大利益、儿童参与、普惠公平、共建共享的四大原则。但世界卫生组织在提出老年友好型社区建设时，并未与儿童友好型社区建设进行内容上的衔接和整合。基于此，未来老年友好型社区建设不能仅以老年人为利益中心，还需从代际关系入手，使得社区更适合各年龄层次的人，增强彼此的互动，建设更有弹性、多代共存的老年友好型社区，打造以代际良性互动为内核的全龄社区。实现良性互动为内核的全龄社区的基础是老人和儿童在交通服务、物理空间环境等诸多方面存在共性需求，可在社区规划设计以及建设中，根据不同年龄群体的需求进行社区道路、儿童游乐场、休息设施等布局和配置。同时，在社区数字化建设中，通过数字化渠道增进代际间的交流和沟通，满足多代需要，营造和谐代际关系。