当前我国正进入“棘手”问题丛生的“乌卡”时代，易变性、不确定性、复杂性和模糊性充斥于社会生活。自然风险与社会风险的交织、传统风险与新兴风险的交融、以及单一风险与复合风险的累积，为社会秩序的潜在失序与多维贫困的滋生铺设了复杂的诱因网络。社会救助作为社会保障体系的基石，是缓解社会贫困、预防社会风险、维护社会稳定的最前线，面临着复杂挑战与严峻考验。“十四五”时期，中国社会救助制度在复杂多变的国内外环境下，通过帮扶措施的创新探索、机制体制的不断完善、信息技术的有机融入、以及服务模式的迭代升级等系列策略组合，在系统覆盖、公平正义、持续高效等维度上取得显著成效，开启了社会救助制度高质量发展的新阶段。然而，社会救助制度的优化与改革并非坦途，救助资源分配的区域性失衡、救助管理智能化与专业化水平的滞后、救助服务供给与民众需求动态匹配的偏差等问题，构成了制约其进一步适应全面建成小康社会后解决相对贫困问题、促进共同富裕目标实现的新瓶颈。“十五五”时期是我国通往2035年基本实现社会主义现代化宏伟目标进程中的关键时期，承载着全面深化政治、经济、社会、文化结构性改革，助推民生福祉提升的重要使命。社会救助需扮演更为重要的角色，要围绕其面临的关键性困境予以深度破题，在继承与反思中进一步探索我国社会救助新阶段发展的关键目标与系统建设方向，充分明晰社会救助制度中“谁来救、救助谁、救什么以及如何救”的阶段性难题，从而建构体现中国特色、中国智慧、中国价值的高质量社会救助运行体系。
“十四五”时期是我国持续巩固脱贫攻坚成果与开启相对贫困治理模式的过渡衔接阶段。社会救助作为贫困治理体系中的基础性制度安排，在持续推进巩固脱贫攻坚成果重任的同时，亦逐步调适自身架构以实现向相对贫困治理模式的转型，在系统覆盖、公平正义、持续高效等维度取得显著成效。
(一)系统覆盖：救助分类日趋精细，帮扶范围渐进扩展
“十四五”时期，我国社会救助聚焦覆盖全面，持续扩大政策供给，在夯实基本生活救助、健全临时救助、强化急难社会救助的基础上，以城乡低保对象、特殊困难人员等绝对困难群体为重点，以低保边缘、支出型困难人口等相对困难群体以及遭遇突发困难的其他困难群体为补充，全面助推救助范围的拓展。
在低保对象扩围方面，自2020年《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》首倡适度“扩围”以来，国办与民政部接连密集出台多项文件，明确要求应保尽保，旨在通过提标、降槛、拓围及简程等举措，不断强化低保兜底效能。特别是2022年9月国务院经济工作会议更是直接提出，自本年第四季度始端加大财政投入，低保扩围实现有计划、分阶段推。同年10月，民政部亦联合多部门出台《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》，明确部署低保扩围增效行动方案，对各省市扩大低保覆盖范围提出具体要求。此外，伴随2021年《最低生活保障审核确认办法》的颁布实施，低保边缘家庭中重病重残人员的“单人户”低保纳入机制得以确立，重度残疾人的申请条件也得到适度放宽。截至2024年6月底，全国城乡低保对象达4037万人，其中城市低保对象648.4万人，农村低保对象3388.5万人。 值得说明的是，虽然从总体数值相较于2021年城市低保的737.8万人及农村低保的3474.5万人有所减少，但是其根源主要在于全面脱贫攻坚的完成以及传统测量标准的滞后，政府对于低保扩围增效的总体部署行动值得肯定。在特困对象延展方面，自2019年民政部发布《关于加强分散供养特困人员照料服务的通知》，对特困人员照料服务标准、协议签订、服务内容、资源链接以及监督管理全面规定后，2021—2022年间，《特困人员认定办法》与《关于切实保障好困难群众基本生活的通知》相继出台，围绕“三无”认定标准开展精细调整，力图将更多符合条件的事实“三无”人员纳入救助。至2024年6月底，全国共有474.7万特困人员得到有效保障 ，相较于2021年的470.1万特困人员增长4.6万人。
在相对困难及其他困难群体扩充方面，2021—2024年，民政部接连出台《关于巩固拓展民政领域脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》《低收入人口动态监测和常态化救助帮扶工作指南（第一版）》《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》《刚性支出困难家庭认定办法》，在强调低收入人口监测重要性基础上，对低收入人口范围予以明确界定，提出低收入人口不仅包含低保、特困，还涵盖防止返贫监测对象、低保边缘、刚性支出型困难人口和其他低收入人口，并就刚性支出性困难人口等认定办法、标准、程序予以明晰、主张依据低收入人口困难程度和困难类型，分层分类提供不同类型常态化救助帮扶。社会救助对象逐步向所有低收入人口乃至更多遇困居民拓展。据统计，截至2024年3月底，民政部门已建立起覆盖8015万低收入人口(占全国总人口的5.7%)的动态监测信息平台，其中包含低保对象4047.8万人、特困人员473万人、获得救助帮扶的低保边缘人口728万人、获得专项救助的刚性支出困难人口584万人、未纳入基本生活救助的防止返贫监测对象349万人以及获得救助帮扶的其他困难人员838万人 ，相较于2021年5636.7万的低收入人口（占全国总人口4%），增长数量达2378.3万，增长率达42.2%。
(二)公平正义：救助投入持续增长，城乡差异逐步缩减
社会救助作为社会保障体系的重要组成部分，其核心价值在于促进社会公平正义。“十四五”时期，我国社会救助制度以资金投入强化为关键着力点，紧密围绕缩小社会差距这一核心目标，竭力提升社会救助的公平性。
表1 我国社会救助相关支出、待遇及居民可支配收入
资料来源：根据历年民政事业发展统计公报及国家年度数据整理得出，其中民政部门主要社会救助资金支出+城市与农村低保资金全年支出+城市与农村特困人员救助资金支出+临时救助资金支出。
立足资金支持，近年来我国持续深化社会救助资金保障制度建设，通过实施财政投入的动态增长策略与资金来源渠道的多元化拓展，确保社会救助资金的充足性、稳定性和可持续性。根据民政部门社会救助资金支出数据，尽管在细分领域中，城市低保与临时救助资金支出因政策调整与救助对象动态管理出现轻微回调趋势，但农村低保及城乡特困人员救助资金支出却呈现显著上升态势，且各项目救助支出资金总和在2021—2023年分别为2450.6、2599.9和2613.5亿元(详情见表1)。在此基础上，政府进一步发挥其政策引导、资源整合与监管服务职能，通过构建政府主导、社会广泛参与的多元化救助资金汇聚机制，有效吸纳了包括福利彩票公益金、公益慈善、企业赞助等在内的广泛社会资源，逐步形成政府与社会力量协同发力、优势互补的良好局面，其中尤以福利彩票与公益慈善最为突出。据统计，福利彩票作为承载“扶老、助残、救孤、济困”的公益平台，2023年通过民政系统支出的彩票公益金总额高达234.4亿元，其中5.2亿元被精准投向社会救助领域，一定程度上弥补了社会救助资金的不足。与此同时，伴随公益组织和慈善事业的蓬勃发展，慈善捐赠也成为财政资金外的重要补充。截至2023年底，全国社会组织捐赠收入达1363.8亿，比2021年全国社会组织捐赠收入的1192.5亿增长171.3亿元。社会救助作为慈善捐赠的重要领域，不仅在资金规模上获得显著提升，更在教育、医疗、急难救助等多个维度上实现了全面覆盖与深入渗透。
在差距缩减方面，我国在深化社会救助制度改革与促进城乡融合发展的背景下，大力加强社会救助城乡统筹推进速度，在确保城乡社会救助标准与经济社会整体发展水平动态适应且稳步提升的同时，策略性地聚焦于农村社会救助待遇水平的提高，旨在通过政策优化与资源倾斜，逐步消除城乡居民在社会救助权益保障上的非均衡状态，进而实现城乡居民社会救助权益的实质平等。据统计(见表1)，截至2023年底，全国城市低保平均标准为785.9元，相较2021年增长74.5元，增长率达10.5%；全国农村低保平均标准为621.3元，相较2021年增长91.1元，增长率达17.2%。同时，2021—2023年，全国城市低保平均标准占城镇居民月人均可支配收入比重为18.01%-18.32%，全国农村低保平均标准占农村居民月人均可支配收入比重为33.61%-34.69%。农村低保在增长额度、增长速率以及低保平均标准与居民月人均可支配收入的比例关系上，均呈现出相较于城市低保更为显著的优越性。此外，自2018年开展为期三年的全国农村低保专项治理行动后，2021年接续开展农村低保专项治理巩固提升行动。这一系列数据及行动显示出国家对于缩减城乡社会救助差距的决心和成效，力图使城乡困难群众能享有内容一致、水平接近的基本生活救助，提升社会救助公平性。
(三)持续高效：信息技术有机融入，协调机制日趋完善
针对相对贫困治理新要求，社会救助工作范畴进一步拓宽，任务量显著增加且任务内容更为复杂，对社会救助日常运行的专业化、精细化水平提出更高要求。“十四五”时期，政府在创新性提出建立健全分层分类的社会救助体系的基础上，高度重视社会救助相关运行机制的革新，力图通过建立健全更为高效、协同的社会救助工作机制，促进治理能力的全面跃升与治理效能的深度优化，以有效应对新时期的挑战与需求。
一是健全居民家庭经济状况核对机制。通过推动信息系统的全国性互联互通，深度融合大数据分析、云计算等前沿信息技术，对救助申请者的家庭经济状况实现深度剖析与精准画像，显著提升救助对象识别的精确度，确保社会救助资源的分配更加公正合理。据统计，2021年度，各级核对机构累计执行委托核对任务达1.89亿人次 ，充分彰显该机制在提升救助精准性方面的显著成效。
二是优化社会救助部门联席会议制度。以现行全国社会救助部际联席会议制度框架为蓝本，近些年积极建立健全省级、地市级、区县级及乡镇级层面社会救助联席会议制度，形成了由民政部门牵头，人社、住建、医疗保障等多部门定期召开联席会议的运作机制。各部门围绕社会救助政策的规划制定、资金的有效筹集与分配、救助对象的精准识别与确认、以及具体救助措施的高效实施等议题共同商议与探讨，充分提升了社会救助工作的科学性、公正性和高效性。
三是全面推进“一门受理、协同办理”机制。在持续巩固乡镇(街道)政务大厅等现有机构“一门式”线下受理救助申请的基础上，打造数智化社会救助受理平台，并逐步实施社会救助领域“放管服”改革，推动有条件的地区下放低保审批权限，进而加快推进各地社会救助全流程线上办理转型，助推社会救助服务向移动端延伸，实现救助事项“掌上办理”“指尖操作”，充分缩短办理周期并提升社会救助服务的整体效率。
四是建立低收入人口主动发现及动态监测预警机制。以《社会救助信息共享和数据利用管理办法》(2022年)与《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》(2023年)的颁布为契机，建立健全低收入人口的动态监测信息平台。综合运用大数据的精准识别、信息比对功能，结合基层“铁脚板”及网格长制度效能，多渠道畅通“社区反馈”“民生热线”“接诉即办”等在内的3700条社会救助热线，在实现对低收入人口信息多维汇聚的基础上，结合人工智能、精确算法等前沿科技，以低收入人口个体状况、家庭结构、工作变动等要素为预警依据，建构了一套对困难群体主动发现、动态监测和快速预警的立体化工作机制。
“十四五”时期，中国社会救助制度已迈入高质量发展的阶段，但发展不平衡不充分问题依旧存在，尤其是救助主体、对象、内容、机制及理念的潜在症结成为制约社会救助效能全面释放的关键。
(一)角色失衡：社会救助主体合力有待激发
救助主体责任、管理架构、素质能力的结构性失衡是阻碍社会救助实践效能的重要症结。具体而言：一是救助主体责任界定不清晰，其中尤以中央与地方政府责任分担的模糊、政府职责与慈善组织角色的冲突最为突出。现行社会救助法规和政策虽已原则性规定各级政府需承担救助资金给付责任，但对主导责任的明确归属及中央、省、市、县四级财政的具体分担比例并未给出刚性的法律界定。实际运行中，各级政府财政分担角色及比例频繁变动，影响救助资金的稳定性与持续性。与此同时，尽管社会救助体系已认识到社会力量参与价值，特别是慈善组织参与的不可或缺性，但对慈善组织在社会救助中的角色定位、参与细则与实施路径仍不明晰。这种模糊性不仅限制了慈善组织在救助中所能发挥的资金补充、多元服务、促进发展等独特效能，更在部分领域引发了政府救助与慈善帮扶的冲突。以医疗救助为例，部分地方政府以慈善救助为由拒绝医保报销，严重影响社会救助体系的整体协同与持续发展。 二是救助部门分散、帮扶力量不集中。当前，社会救助体系中各项救助项目的管理部门呈现多元化态势，其中民政部门肩负城乡低保、特困人员供养及临时救助重任，医疗保障部门专注于医疗救助实施，教育部门负责教育救助推进，人力资源和社会保障部门承担就业救助职责，应急管理部门专注于受灾人员救助工作，住建部门则负责住房救助落实。这种部门间各自为政、自成一体的管理模式，导致救助管理体系的割裂化。虽然救助部门联席会议制度的建立对救助主体的合作起到一定效能，但联席会议的召集人多为当地民政部门，协调与统筹作用较为有限，加之会议效率不高、监督机制不完善也进一步限制了救助工作的决策与执行效率。政策与部门间的衔接与协同依然面临挑战，容易出现“多头管理却无人负责”的尴尬窘境，制约救助资源的有效整合与合力的充分发挥。三是基层管理及服务人员能力薄弱。当前我国社会救助工作主要依赖于街道和乡镇一级，缺乏专业性职业队伍。多任务并行的压力、救助专业知识的缺乏、系统培训与能力更新的滞缓，极易导致政策理解偏差、执行不力及服务质量参差不齐的局面。加之工作环境、薪酬激励、福利待遇及晋升渠道的相对不足以及救助问责机制的模糊运行，共同制约了基层工作人员的主观积极性与客观能力提升，“不敢为、不想为、不能为”的现象愈发严重。当然，也存在少部分基层人员滥用职权，出现诸如贪污挪用、截留私分救助资金等不规范、不合法行为，严重损害救助工作公信力。
(二)有限模糊：社会救助对象识别亟需优化
在社会救助制度转型升级与效能提升的关键时期，覆盖对象的广度与深度、识别工具的效度与科学，成为制约其实现精准帮扶的潜在难题。一方面，在覆盖对象上，截至2023年底，全国城乡低保对象加特困救助人员总人数仅占总人口的3.2%左右，即使再加上临时救助以及其他救助对象，也远低于专家学者基于国际经验及我国社会经济现状所预估的
阈值， 同时，细究2024年8015万低收入人口动态监测结构，基本聚焦于低保、特困等绝对困难群体，支出型困难人员、低保边缘人员、易返贫致贫人员等相对困难群体以及因遭遇突发性事件而陷入困难的其他困难群体占比明显偏少，二者仅为绝对困难群体的36.7%与18.5%。救助范围偏窄及救助监测对象结构的畸形，导致社会救助制度难以在相对贫困治理中充分发挥作用。与此同时，我国社会救助领域的制度建设遵循属地管理的基本逻辑，尚未实现与户籍制度的有效剥离。37582万流动人口难以凭借其“社会公民身份”在遭遇困境时于流入地享受公平全面的社会救助待遇，仅能在流浪人口的收容遣送及应急性临时救助等有限领域获得帮扶，成为游离于城乡社会救助体系外的“空心阶层”。另一方面，在对象识别上，标准的滞后与技术运用的限制是制约主动发现的重要桎梏。就认定标准而言，尽管上海市长宁区、浙江省杭州市等少数地区已先行先试，探索并出台了以经济、健康、教育、居住、就业、社会参与等内容为核心，与相对贫困治理相适应的多维困难认定指标，但多数地区依然固守传统的以家庭人均收入和人均财产为核心的救助资格评估指标。 这种过度偏重单一经济维度的对象识别方式，由于指标的绝对性，难以精确捕捉每户家庭的实际困难状况，导致救助分层与困难类型识别存在偏差。从技术运用的角度来看，虽然数字技术已广泛应用于社会救助领域，对低收入人口的主动发现起到重要作用，但是其对数据采集、模型建构、技术支撑以及基层人员数量和素质的要求较高。部分经济欠发达地区，尤其是农村地区因信息化建设的滞后、基层人力资源的匮乏、以及实施手段和措施的不足等原因，政府的主动发现与动态核查能力无法得到有效发挥，“错保”“漏保”现象依然时有发生。
(三)单一滞后：社会救助内容供给尚需重组
社会救助实施途径主要囊括现金援助、实物供给和服务提供三大类别。然而在当前我国社会救助架构中，以现金和实物为代表的物质性救助范式依然占据主导地位。以救助项目为例，现金救助是低保、特困、临时救助、教育救助、医疗救助以及受灾人员救助最常采取的帮扶方式，实物救助则是主要依附于临时救助、住房救助及灾害救援中，仅有特困供养中的生活服务、灾后心理干预及就业促进中的职业辅导间接性提供服务类援助。就本质而言，我国社会救助体系仍是一种侧重于“输血式”的物质性救助体系，在应对因社会排斥、社会参与缺失、权利剥夺、心理失衡、可行能力受限、人力资本薄弱及社会资本匮乏等深层次非物质因素所诱发的复杂性贫困问题时，难以触及贫困根源，也无法有效促进和引导救助对象自我能力的提升。尽管2020年与2024年我国相继发布《关于改革完善社会救助制度的意见》《全国服务类社会救助试点工作方案》，明确提出积极发展服务类社会救助，构建“物质+服务”综合救助模式的战略导向，并通过上海静安的“帮侬一把”杭州上城的“助联体”与“救直达”机制、重庆沙坪坝的“救助服务联合体”等救助改革创新试点，初步探索了服务类救助的多元化路径，但仍面临诸多深层次的结构性挑战。服务类社会救助需求评估指标、需求台账以及社会救助清单的缺失，以社会组织、市场主体和社区慈善力量为核心的服务类社会救助网络发育的滞后、县（市、区）、乡镇(街道)、村(社区)三级服务类社会救助工作阵地的割裂，服务类社会救助资金保障机制与监管框架的模糊，加之政府财政能力与地区救助水平差异的约束，导致我国整体社会救助服务匮乏的状况并未得到根本性改变。现有的医疗、教育、就业等服务救助依然未能提高到激活贫困者内生动力的高度，“物质+服务”救助套餐难以形成，无法充分为受助者赋能并助其摆脱困境。
（四）多重梗阻：社会救助机制运行不够顺畅
尽管政府对社会救助机制的革新给予高度重视，但部分机制建设依然面临多重堵点。在法治保障机制建设层面，我国至今仍未出台一部全国性、专门性的社会救助法律，社会救助仍以行政法规、部门规章和地方立法为主，缺乏全面、系统的立法框架，社会救助项目的设立、核心原则的确立、救助对象的界定、经费的保障机制、责任的分担原则、业务流程的操作规范以及管理方式等关键要素未能在法律层面获得清晰、具体且具有强制约束力的规定。这种过于笼统的粗线条式的法律环境难以为社会救助制度的有效运行提供足够的刚性规范与约束力量。在信息共享机制建设层面，因数字化建设缺乏统一的技术标准指导，不同属性、部门、地区系统数据接口不一、运行环境配置有别，海量数据无法得到充分利用，甚至出现数据越多、融合越困难的怪象，社会救助信息共享呈现出显著的技术壁垒。加之中国传统条块分割的体制性壁垒，在部门主义、保护主义、信息安全等多维因素影响下，社会救助数据孤岛、系统孤岛、业务孤岛、管控孤岛等问题依然突出。尤其是公共部门之于企业、区县之于省市、西部地区之于东部地区在信息共享方面的差距更为明显。同时，因数据保护机制的缺乏，信息共享系统在面对网络攻击、计算机病毒以及恶意软件等各类安全风险时显得尤为脆弱，个人隐私数据在共享过程中面临一定的泄露风险。在需求研判机制建设层面，线上需求智能筛选研判机制与线下需求摸排判别机制是当前救助需求研判体系的重要构成。然而当前我国社会救助仍较多的局限于数据的初步归集与直观展示，数据整合与分析能力有限。智能筛选技术的全面应用处于探索阶段，缺乏对数据背后深层规律的挖掘与利用，限制了线上需求研判的精准与速度。同时，由于基层经办人员数量有限且工作压力较大，线下摸排工作难以定时、深入且全面，加之弱势群体需求的易变性、工作人员识别的主观性、需求清单工具的模糊性，导致线下救助需求的收集、整理与响应过程缺乏足够的精准度和时效性。此外，我国社会救助制度还面临着监管和评估机制不健全、问责机制模糊、容错纠错机制不完善，以及与社会保险、社会福利等制度衔接不畅等多重挑战。如何优化政策间协同，减少交叉重叠与填补政策空白，确保社会救助制度在合法合规的基础上高效运行，是未来改革与创新的重要难题。
(五)多维偏差: 社会救助改革理念尚欠周全
党的二十届四中全会公报指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，要加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。 社会救助作为重要的兜底性、基础性民生制度，在“十五五”时期亟须进一步明确其发展目标，并结合当前战略形势和群众需求的深刻变化，建构更公平、更有效率、更可持续的现代化救助运行框架，以全面回应社会发展的新要求与人民群众的新期待，筑牢共同富裕之底。
(一)“十五五”时期我国社会救助优化的关键目标
作为我国全面建设社会主义现代化国家新征程以及贫困治理行动转型的第二个五年规划阶段，“十五五”时期不仅是通往2035年基本实现社会主义现代化宏伟目标进程中的关键节点，也承载着深化社会政策体系改革、促进社会公平正义的重要使命。在这一承上启下的关键时期，社会救助制度的发展需继续紧密契合相对贫困治理的新态势，以高度的专业性和前瞻性，强化底线思维，突出问题导向，分类精准施策，不断完善兜底保障制度体系，切实兜住、兜准、兜牢民生底线，坚决维护社会大局和谐稳定。
在“兜住底”层面，社会救助应坚持以人民为中心的发展思想，始终把增进民生福祉作为社会救助发展的根本目的，在优化社会救助政策底线、全面推进社会救助扩围增效进程的同时，有序推进城乡、区域间救助制度的一体化改革与社会救助法治化进程，竭力实现社会救助标准的动态提升、低收入人口的全面覆盖、城乡救助服务的均等公平以及社会救助的法治保障，多维构筑坚实的民生安全保障网，确保任何公民在遇到困难、生活难以为继时，都能通过社会救助获得法定、公平且有效的兜底保障，增强人民群众的获得感、幸福感与安全感。
在“兜准底”层面，社会救助需聚焦管理与运行效能的提升，以社会救助信息平台建设及日常运行机制建设为重点，在重点强化全国一体化核对网络建设、优化低收入人口信息数据库、完善低收入人口动态监测信息平台、建构多维困难认定指标的基础上，全面优化社会救助信息共享、家庭经济状况核对、多维瞄准、主动发现、动态监测预警、需求研判、跨部门救助经办整合、资源配置、监督检查等长效机制，实现对救助对象的精准识别与动态管理，确保每一份救助资源都能精准、及时地配置给最需要帮助的个体或家庭。
在“兜好底”层面，社会救助需把握系统集成、协同高效的原则，以持续健全分层分类社会救助体系为引领，进一步深化社会救助项目结构改革，将低保制度全面升华为基本生活保障制度，将临时救助拓展为新的社会救助支柱，再辅之以其他支出型贫困专项救助的新格局。 助推户籍、居住证等配套制度的完善，加快建构社会救助与社会保险、社会福利等政策的衔接机制，并拓展救助效果反馈渠道，实现救助效能精准评估与动态调整的常态化运行。与此同时，面对新时期困难群众日益增长的美好生活需求，应明确规划并引导社会组织、慈善机构、志愿者等社会力量参与社会救助工作路径，积极发展服务类社会救助，充分发挥社会工作服务在帮助困难群体心理疏导、资源链接、能力提升及社会融入等方面的专业优势，采取多维举措共同助推政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局的形成。
(二)“十五五”时期我国社会救助优化的框架设计
社会救助制度作为社会保障体系的基石，其高质量发展不仅是对现有制度的深化与拓展，更是响应新时代贫困转型、需求变迁的战略部署。当前我国已成功跨越绝对贫困的历史阶段，迈入相对贫困治理的新征程。相对贫困的成因复杂，其根本在于发展的不充分与不平衡。不平衡的发展态势导致部分群体在社会整体进步的浪潮中显得滞后，未能充分享受到经济社会发展的红利；不充分的发展导致困难群体的内在潜能未得到有效激发，无力维持可持续生计。在这种贫困形式从单一的经济性贫困向包括经济、社会、文化等多维度的复合型贫困转变的背景下，传统笼统式提供物质性救助帮扶的社会救助模式难以满足弱势群体日益增长的多元化、深层次与个性化需求，社会救助的高质量发展成为应有之义。从理论上剖析，高质量社会救助的核心目的即是要围绕“兜住底、兜准底、兜好底”的三维目标框架，致力于构建一个既完善又高效的社会救助体系，以促进不同层级的困难群体实现共同富裕与全面发展。基于此，构建如下框架(图1)。
图1 高质量社会救助制度运行框架图
在高质量社会救助运行框架中，社会救助效能的最优化展现依赖于静态结构框架与动态运行过程的深度融合与互动。以静态结构为切入点，高质量社会救助体系承接通用性社会政策分析框架“主体、对象、内容、机制、理念”等关键要素，结合救助行动具体发生场域，主要体现为多元主体的协同参与、低收入群体的分层分类、帮扶内容的多维供给、综合机制的科学运行以及指导理念的动态调整五大维度，力图回答“谁来救”“救助谁”“救什么”“如何救”的核心议题。救助主体的多元性、救助对象的精准性、救助内容的综合性、救助机制的创新性以及救助理念的先进性构成推动高质量社会救助稳健运行的核心要素矩阵。具体而言，主体维度强调政府应引导社会、市场等力量积极参与，用心用情用力挖掘各方主体效能，有机助推不同主体间的“强强联合”，形成多元主体间优势互补、协同合作的救助生态。对象维度要求做好“扩围”“分类”和“精准”工作，以绝对困难群体、相对困难群体和其他困难群体三大圈层为划分依据，实现低收入群体的分层分类。内容维度明确以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为基础，社会力量补充救助为特色，灵活提供“物质+服务”救助帮扶套餐，既要强调即时性的经济援助以“兜住民生之底”，更需注重积极促进受助者能力建设与自我发展以“高质量兜底”，实现“兜底保障+促进发展”双重效能的有机迸发。机制维度强调在积极推动立法保障、管理革新、科学监管等社会救助内外环境优化的同时，需充分助推互联网、大数据等现代技术的融入，依托低收入动态人口监测平台常态化开展信息识别、需求研判以及动态监测工作，彼此协力共同营造救助运行机制高效整合。理念维度倡导规划统筹、技术人文等救助创新理念，旨在通过持续的反思、评估与修正，确保社会救助体系的高效运行与持续进化。
“十四五”时期社会救助制度高质量发展取得了重要成效，但既存问题仍需破解。“十五五”时期，社会救助改革需更审慎应对，在遵循问题导向、目标导向、整体导向的前提下，围绕高质量社会救助运行框架，以主体、对象、内容等基础型要素以及理念、机制等活力型要素为核心，辅之以科学的配套政策，全面激活社会救助效能。
(一)革除救助痛点堵点，助推基础型要素全面激活
社会救助以供给主体、需求对象和帮扶内容为基础架构形成基本运作模式，三者科学配置与完整构建是决定社会救助高质量发展的基本内核。新发展阶段，需锚定优质共享发展主线，围绕制约社会救助运行的短板弱项，全面优化各类要素效能，切实保障救助政策供给落到弱势群体可感的生活实处。
1.多维助推救助主体高质量转型
一是构建社会救助多元供给格局。明确社会救助政府责任及功能定位，强化政府兜底保障效能，探索建立以民政为核心，财政、人社、教育、医保等多部门协作的社会救助工作机制 ，形塑“一核多元”的协作型治理结构，助推跨层级、跨部门的高效沟通，破解横向与纵向间的协同桎梏。优化资质审核与公平竞争制度，吸纳市场主体通过政府购买、公私合作、公办民营等形式参与社会救助供给。厘清社会力量主体效能，强化社会组织培育策略，拓宽向社会组织购买服务的领域及规模。积极倡导志愿服务、自助互助等救助模式发展，激发民众参与社会救助的主动性与创造力。强化主体间的互联互通，实现信息共享、资源互通及技术协同，打造多元融合、高效协同的社会救助供给新生态。
二是明晰社会救助资金供给责任分配结构。立足荷兰（90%、10%）、德（75%/25%）国、日本（75%/25%）等国中央与地方救助资金分配经验，围绕经济形势、救助规模、地方财政、绩效评价等出台统一、详细且可操作的量化资金分配计算标准，因时因地科学划定中央、省、市、县四级财政救助分担责任及资金分担比例，确保救助资金依据各地实际情况实现动态、高效且公平的配置。
三是强化基层管理及服务人员综合能力。立足教育培养、岗位培训与职业路径，围绕潜在人才与在岗人员推进多源流基层人才发展体系建构。渐进拓展高校劳动与社会保障、社会工作、社会学等救助领域专业布局，分级制定基层工作人员培训计划，优化基层工作人员晋升通道、福利薪酬以及办公环境，有计划、有重点地建立管理与服务一体化、全科式与专科式相结合的基层队伍，实现基层治理与服务效能的全面提升。
2.有序推动救助对象高质量转型
一是积极扩大社会救助覆盖面。深入贯彻并细化低保扩围增效政策，适度放宽低保认定标准，扩大低保对象覆盖范围，确保应保尽保、应救尽救。细化就业成本、教育开销、医疗费用、照护支出以及社会保障缴纳等刚性支出标准并纳入收入认定体系，优化审核准入条件，完善家庭财产豁免机制与“单人保”政策，逐步构建科学的、综合性的低收入人口认定体系，助推救助帮扶政策向低保边缘家庭、支出型困难人口等相对困难群体延伸。此外，逐步打破户籍与城乡壁垒，创新社会救助申请机制，实现以户籍地为基础向以居住地(常住地)为依据开展申请的转变，确保公民享有平等的社会救助权，使社会救助实质性包括流动人口，推动社会救助规模逐步扩大至总人口10%的关键节点。
二是强化救助对象分类。伴随社会对贫困相对性和多维性认识的深入，“十五五”时期政府应当因地制宜打破救助对象认定的单一收入标准，设计基于多维贫困的“困难指数”科学地测量困难程度，涉及维度应包括人口结构、健康状况、社会融入、教育、就业、收入、财产等多方面。 进而根据救助对象困难情况开展赋权，建构困难对象风险指标综合测评模型，实现对救助对象困难状况的合理分级，并在此分类基础上给予不同救助措施，从而形成与经济社会发展相适应、梯度合理的标准体系。
三是优化救助对象识别效能。加强农村及偏远地区信息化基建，助推人工智能、精确算法等前沿科技与社会救助的深度融合，从技术维度实现对低收入人口的精准画像与主动发现。积极推动社会机制纳入识别过程，加快构建多元化“哨兵”体系，吸纳党员、基层救助专干、社会组织、社工、网格员、社区居民及志愿者等力量，组建“专业+普遍”型评定小组，通过常态与动态相结合的走访机制，确保救助对象识别的准确性，有效规避错保、漏保现象。
3.全面实现救助内容高质量转型
一是实现“物质+服务”深度融合。在提供财政资金与实物支持的同时，加强康复与护理救助，照料、看护与托管救助，心理与法律援助等服务性救助建设，以多维“造血式”手段增强低收入人口综合能力与素质，突破单一物质救助局限，以智志双扶的形式助力其从根本上摆脱困境，共享经济社会发展成果。
二是实现“基础+特色”有机匹配。在巩固优化基本生活救助、专项社会救助以及急难社会救助基础上，以政府购买服务或慈善资助为支撑，创新诸如困境老人关爱援助、困境儿童帮扶、困难家庭适老化改造、残疾儿童康复等特色救助项目，满足低收入人口个性化、多元化需求。
三是实现“保障+发展”系统整合。在确保任何低收入人口在遭遇生活困境时均能获得兜底性基本生活保障的同时，针对社会排斥与长期救助依赖问题，将“融入发展”作为关键功能，通过产业扶持、教育援助、健康促进、就业支持等措施，激发低收入人口内在动力，兼顾低收入人口的生存权与发展权。
四是实现“内涵+质量”交叉汇聚。结合多元化需求全面整合不同救助项目内容，依据经济社会发展动态稳步提升救助项目帮扶水平，明确救助内容既具共性基础又具特定指向，实现项目既可独立运也可协同组合，避免专项救助简单套用低保资格，减少因项目叠加失准而造成的“固定饭碗”“悬崖效应”等问题，共同塑造整合性、综合性的社会救助供给内容格局。
(二)强化救助效率效果，促进活力型要素常态运行
系统科学的改革理念与敏捷高效的运行机制是社会救助常态运行、持续优化的基本保证。“十五五”期间，要遵循系统整合与协同增效的战略逻辑，聚焦于救助理念的深度革新与机制的多元优化，全面激发救助政策效率效能。
1.有机实现多元理念深度融合
一是促进社会救助工具理性与价值理性的和谐共生。社会救助制度的现代化转型，本质是一个将价值判断深植于工具逻辑之中，同时以工具创新促进价值实现的复杂过程。面对当前社会救助领域价值理性边缘化而工具理性扩张的错误取向，数字化救助改革必须充分认识到工具理性仅为实现社会救助伦理价值的手段性存在，而非目的性追求。在持续推动数字化救助体系革新之际，应更加注重受助主体的本体地位与多元化价值诉求，将受助者的实际需求、主观感受及根本利益置于政策设计的核心位置，确保技术应用的每一环节均渗透着深厚的人文关怀与伦理考量。尤其需强调的是，针对老年人、残疾人等数字弱势群体，应维系并优化传统的救助识别、申请给付机制，确保其基本权益不受数字鸿沟的侵蚀。以此为基础，融合无障碍设计原则与包容性设计理念，构建适老化、无障碍的数字服务平台，并以社区志愿者为弱势群体提供智能服务终端讲解的辅助方式，促进其深度融入数字化社会生态，保障所有社会成员均能平等、无障碍地获取政策信息与服务资源。
二是促进社会救助系统规划与问题导向的深度融合。社会救助制度的高质量发展，关键在于将宏观战略规划与微观问题导向有机结合，构建一个既能精准应对现实问题，又能预见并化解潜在风险的综合性救助框架，确保救助政策既具前瞻性，又富实效性。面对当前救助实践中体系构建不足而问题导向过重的现实情景，需进一步强化社会救助体系的顶层设计，确立长远发展目标，推动救助政策短期、中期、长期发展目标与规划的制定与出台。尤其需重点统筹把握好基本生活救助、专项救助以及临时救助三者的结构均衡，规避救助项目的重叠与“悬崖效应”，并逐步将低保升华为基本生活保障制度，形成以临时救助为新支柱，支出型贫困专项救助为辅助的新型救助格局。 与此同时，积极运用大数据与智能技术构建全面的风险监测与预警机制，对潜在的社会风险进行早期识别与干预，推动社会救助由被动响应向主动预防转变，逐步增强救助体系的灵活性与适应性。全面提升社会救助体系的公众参与度与透明度，建立多元共治的政策制定与评估机制，多维了解现实问题及弱势群体未来需求，确保救助政策改革的可持续性。
2.科学助推多重机制高效衔接
一是形成强力的法治保障机制。加快制定《社会救助法》，提升社会救助法律位阶，明确解决社会救助制度的定性与定位问题、受助者权利和义务问题、救助对象和项目问题、政府责任问题、经费保障问题、救助标准问题、监督管理以及经办等问题，充分发挥法治对社会救助制度高质量建设的引领作用。
二是建构完善的信息管理机制。聚焦数据的全链条管理，立足数据采集、存储、处理、共享及保护等全生命周期，出台严格的社会救助数据管理规范、数字化服务平台运维规范、数字化服务通道管理规范、数字化服务终端管理规范、数字监察与评估规范、数据安全与隐私保护规范，明确数据录入标准、权属界定、使用权限和共享规则，切实实现数据的准确性、安全性和高利用性，提升数据处理效率，实现信息的快速响应和精准服务，为社会救助数字化转型提供坚实支撑。
三是建立健全科学的需求研判与服务递送机制。聚焦衣食住行用等基本生存需求与素质提高、精神慰藉、社会融入、自我提升等发展性需求，结合需求的多样性、动态性以及差异性特质，在继续拓宽社会救助对象需求表达渠道的同时，科学遴选涵盖物质、健康、教育、就业等多维度指标，并运用智能化技术建立综合评估模型。综合运用大数据等技术手段及引进社工等专业化手段实现对低收入人口需求的综合研判，从而准确把握不同家庭及个人的差异化需求。 并以此为基础，强化对社会资源的高效整合与精准配置，形成以需求为核心的救助服务递送体系，突破传统“供给主导”模式，助推民政部门实现“有什么就给什么”向困难者“需要什么就尽量提供什么”的转变，实现“一户一策”“一人一策”的定制化“救助套餐”，以满足低收入对象的异质性和复杂性需求。
四是形塑有效的监管、问责及容错纠错机制。科学建构集行政监督、专业审计、社会监督于一体的全方位、立体化救助监管网络，多维强化对救助递送主体的监管，定期及不定期审查救助工作递送流程与质量，并围绕对象认定、待遇发放、待遇调整等关键节点开展严格把关，加大违规失职行为的惩处力度。积极构建内外并重的综合性问责机制，其中内部问责维度需明确问责范畴、条件、对象、程序及方式，实现问责的精准化与规范化，外部问责需依托人大问责与司法问责的完善，强化其监督质询与诉讼功能，拓宽社会监督渠道。同时，社会救助容错纠错机制的建立健全也尤为重要，需充分明确界定主观故意与客观失误、违纪违规与创新担当的界限，对严重失职行为实施严格问责，而对在救助创新、勇于担当过程中出现的非主观性错误则给予合理宽容，确保问责与容错机制协同发力，共同促进社会救助制度的健康发展。此外，居民家庭经济状况核对机制、“一门受理、协同办理”机制、动态监测预警机制、低保标准动态调整机制、救助资金长效投入机制等也需在现有基础上继续保持并不断深化，全面提升救助体系的服务能力与水平。
(三)完善救助配套体系，保障高质量综合框架公平科学
高质量的社会救助运行框架除实现自身的高效运行，还需与其他政策实现有机衔接。新发展阶段，应秉持因时而动、积极求变的战略思维，促进救助政策配套体系的完善优化，助推社会救助事业迈向新高度。
1. 强化政府救助与慈善救助的有机衔接
充分发挥政府的引领效能，构建并完善一套涵盖社会信任机制、信息共享机制、公共对话机制以及公共承诺机制在内的多元化、深层次衔接体系，以耦合式衔接模式释放和拓展慈善组织自主运作空间、激发慈善组织参与积极性的同时，加强双方在救助对象、资源给付等方面的深度协同与优势互补。深度完善政府购买社会救助服务清单制度，全面规范政府购买服务基本流程，以采购、承包、委托等形式将合适的服务类项目转移给慈善组织，充分发挥慈善组织资源链接与整合优势，助推服务类社会救助项目多样化发展。此外，还需要着眼于数智赋能，促进慈善组织在社会救助全链条运行机制中的优化与升级，充分明晰不同救助阶段慈善组织效能发挥的运营程序和规范准则，吸纳更多慈善力量融入社会救助体系，提升慈善组织参与救助的便捷程度、运作效率以及精准性。
2. 强化社会救助与其他社会政策的有机衔接
明确社会救助兜底的基本定位，厘清社会救助、社会保险与社会福利的关系与边界，避免社会救助的综合保障化、保险化以及福利化。在此基础上，统筹社会救助制度与养老保险、医疗保险等社会保险制度以及儿童保障、女性福利等社会福利制度的衔接机制，确保各项制度既能独立运行，又能相互补充，避免政策重叠与盲区，共同编织一张全面、科学的社会保障网。与此同时，还需进一步推动社会救助与乡村振兴战略的有效衔接。深入分析社会救助在脱贫攻坚中的成功案例，提炼可复制、可推广的经验模式，将社会救助持续性纳入乡村振兴的整体规划，确保农村困难群体能够公平享受资源与服务，助力巩固脱贫攻坚成果并推动农村的全面发展。