推进中国式现代化，民生为大。党的二十届四中全会强调要坚持人民至上，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，稳步推进基本公共服务均等化，并在法治轨道上完善社会治理体系，为新时代民生保障和公共服务制度完善指明了方向。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步明确提出要“建立健全基本殡葬服务制度”，从国家层面明确了殡葬服务在基本公共服务体系中的制度定位，凸显了殡葬事务在国家民生保障体系中的意义。殡葬政策作为生命终点阶段公共服务的重要制度安排，其议题结构与工具选择不仅反映治理理念的调整，也关系到政策能否实现从制度设计走向有效行动。公共服务政策研究已指出，相关制度往往经历从概念生成到行动转化的过程。因此，有必要从政策文本出发系统识别其主题结构与演化逻辑。

殡葬事务作为公共服务体系中的重要组成部分，兼具公共性、伦理约束性与文化嵌入特征，其制度安排和政策运行不仅涉及基本民生保障，也关系着社会秩序维护与社会文明进程。与其现实重要性相比，学界对殡葬领域的系统研究仍较为有限。现有研究主要从资源利用、环境保护、文化传统和法律制度等角度，对中国殡葬改革展开探讨。部分研究聚焦于殡葬行业的管理体制、服务模式与市场规范，讨论行政监管、行业治理与价格管控等治理议题。也有学者以火葬、海葬、树葬等具体殡葬方式为分析对象，分析观念变迁、社会接受度与制度执行之间的关系。既有研究为理解中国殡葬事务的制度背景与现实问题提供了参考，但其大多以单项制度、具体政策措施或地方实践为分析对象，侧重解释制度运行中的问题表现与治理困境。相比之下，针对殡葬政策整体体系的研究相对较少，缺乏对政策在较长时间跨度内的议题设置与政策关注重点的系统梳理。

在公共政策与公共服务研究领域，相关文献从制度变迁、政策过程与治理方式等角度，对公共服务政策的形成与调整进行了较为丰富的讨论。已有研究指出，公共服务政策往往伴随经济社会条件变化而不断调整，其政策目标、政策对象与实施方式并非一成不变，而是在不同阶段呈现出差异化的政策关注重点。 在具体领域，学者们通过对就业、医疗、文化、教育等公共服务政策文本的梳理，分析了政策制定过程中的关注重点与政策取向变化。殡葬事务作为兼具公共性与文化敏感性的服务领域，相关研究却较少涉及。此外，政策工具研究也为分析公共政策运行提供了另一种分析角度。相关研究多关注政策制定过程中不同类型工具的运用情况，探讨政策工具选择与政策目标之间的关系。  部分研究结合政策文本分析方法，对公共服务政策中政策工具的分布特征与组合方式进行描述，并指出有必要进一步关注政策工具配置与政策实施情境之间的适配问题。  这一研究方向为理解政策设计提供了有益视角，但尚没有研究将其运用于殡葬政策领域。

(一)数据来源与研究方法

研究数据主要来自“北大法宝”数据库，并在相关政府网站进行了检索补充。检索范围包括标题中含有“殡葬”“丧葬”“安葬”“树葬”“坟墓”“遗体”“骨灰”“祭扫”等关键词的中央层级文件。检索日期为2025年12月31日。自20世纪50年代中期中国开始在城市提倡火葬的较长时期内，殡葬管理主要依靠宣传教育动员，相关政策数量非常有限。1982年，国务院批转民政部《关于进一步加强殡葬改革工作的报告》的通知，强调要“积极推行火葬，改革土葬”。该文件的发布是研究政策演变脉络的关键节点，因此将1982年设为研究起点。为保证样本质量，本研究剔除失效和无关文件，并在剔除过程中采用了交叉人工检验，最终共获得1982年以来国家级有效政策文件129份，同时为提升主题识别精度，按照段落对文件进行结构化切分。

在数据预处理阶段，所有政策文本均被转为TXT 格式，并提取政策名称、发布日期和正文内容。为确保数据质量，对文本进行人工清理，删除无关或重复内容，最终保留 1965 条可分析文本。随后，使用分词工具完成分词、去停用词和标点清理，形成标准化语料库。在主题建模阶段，本研究使用的是基于预训练的 BERT 语言模型的 BERTopic 模型。其通过将文本转换为语义向量，再根据语义相似性识别主题。 与传统的词袋模型相比，BERTopic 能够更准确地捕捉语义关系，适用于长文本和政策类语料。 为了提高模型在中文环境中的表现，本研究采用acge-text-embedding 模型，利用高维语义嵌入改进中文政策文本的向量化效果，以反映政策文本的语义特征和语法结构。随后，对文本间的语义相似性进行识别，将相近语义的文本归为同类，以形成主题类别。最后，通过加权调整词频，提取每个主题中最具代表性的词汇，确保主题关键词具有更高的准确度与可解释性。

（二）理论框架

为分析中国殡葬政策的演化逻辑，本研究构建了“时间—手段—议题”三维分析框架(图1)。相关公共服务研究表明，政策演进往往伴随政策目标、主体与工具的组合式变化 ，而主题模型与文本量化方法能够在较大规模文本中识别政策议题结构与演进轨迹 。在此基础上，本文将文本分析结果组织为三个相互关联的维度，通过政策文本的主题识别与结构化比较，呈现政策体系在不同阶段的议题重心与工具配置如何调整，从而为理解公共服务政策的结构更新提供可检验的文本证据。

图1殡葬政策“时间一手段一议题”三维分析框架

时间维度(X轴)呈现了政策在长期推进中的阶段性差异。政策的形成和调整常受到社会环境与重大事件的影响。 该维度以中央政策文件的时间序列为线索，结合关键政策节点对政策主题的出现、延续与更替进行观察，以把握政策体系的结构性调整过程。

手段维度(Y轴)用于识别政策实现目标时所采用的工具类型及其配置特征。既有公共服务政策工具研究表明，工具结构往往呈现偏好与失衡，并影响政策目标实现与主体协同。  政策工具的选择影响实施效果，也体现治理理念和价值取向。 本研究借鉴“棍棒、胡萝卜、说教”框架 ，并结合殡葬治理实践中政府在社会保障方面的责任 ，将相关手段概括为规制性、保障性、激励性与引导性四类，用以比较不同阶段的工具配置差异。

(一)殡葬政策主题关键词构成分析

本研究绘制了政策主题关键词权重得分图(图2)，通过对各主题高权重关键词的结构与语义关联进行比较，揭示不同政策主题的关注重心与问题指向，并据此分析其所蕴含的社会现实与政策内涵。为进一步理解主题之间的差异与内在逻辑，本文从Y维度的政策手段出发，分析不同工具在各主题中的体现方式；同时结合Z维度的议题属性，分析其所回应的问题类型、核心价值和责任主体。

图2 中国殡葬政策主题关键词权重得分图

1.规制性政策手段：规则设定、流程管控与行业整治

规制性政策手段主要体现在主题0、主题2、主题8和主题5。作为一种典型的“自上而下”的政策工具，规制性手段强调政府通过法律法规、行政命令和标准规范等方式，对相关主体的行为进行约束和规范，体现出较强的程序性与风险控制取向。

主题0围绕“公墓”“墓穴”“规定”“骨灰”“经营性”等关键词展开，政策重点在于对公墓尤其是经营性公墓的设立、墓穴供给与经营行为进行制度规范。通过审批机制与规则设定明确市场边界与运行秩序，防止资源无序开发与价格失控，其核心价值指向公共资源节约与行业规范化发展，在责任结构上呈现出政府主导、机构依规经营的治理模式。主题2的关键词包括“遗体”“档案”“人员”“遇难”“火化”，显示该主题聚焦遗体处置流程与应急管理机制。政策通过强化档案管理、明确处置程序与机构职责，确保在突发事件或公共卫生背景下遗体处理有序、可追溯，体现出明显的风险防控与程序规范特征。主题8则以“尸体”“骸骨”“检疫”“出境”“卫生”为核心，反映遗体与骸骨跨境流动的检疫监管问题。该主题高度嵌入公共卫生与出入境管理体系，强调国家安全与卫生防疫要求，在多部门协同框架下实施严格监管。主题5围绕“服务”“整治”“收费”“专项”等关键词展开，关注殡葬服务领域中的乱收费与价格不透明问题。政策通过专项整治行动与价格规范，加强行业监管，回应社会关切。在实践中，多地开展殡葬服务收费专项检查，整治违规收费行为，体现出通过行政规制纠偏行业运行秩序的治理思路。

规制性手段在殡葬政策中的应用，体现了政府对社会秩序的维护、公共利益的保障以及潜在风险的防范。然而，规制性手段也存在一定局限：若政策实施过度依赖惩罚性、强制性的问责与整治逻辑，可能不利于持续改进；相较之下，提高问责过程的参与度与程序性，更可能促成组织学习与治理优化。 因此，在发挥规制作用的同时，有必要通过制度化协同与社会动员，引导社会力量参与，形成更加多元的治理格局。

2.保障性政策手段：基本供给、公共服务与特殊群体保障

保障性政策手段主要体现于主题3、主题6和主题7。与规制性工具强调行为约束不同，保障性工具更多通过设施建设、服务供给与优抚安排，回应群众在安葬与祭奠环节的基本需求及特定群体的特殊权益，以实现社会公平与和谐的目标。

主题3以“生态”“安葬”“节地”“基本”“设施”为核心关键词，显示政策在推进生态安葬与节地葬式的同时，注重基本设施建设与制度规划。通过完善生态安葬设施与惠民政策安排，提升基本殡葬服务的可及性与公平性，体现国家在资源约束背景下对殡葬供给结构进行优化调整的政策取向。主题6围绕“祭扫”“服务”“清明节”“安全”“保障”等关键词展开，聚焦清明等祭扫高峰期的公共服务与安全组织工作。在保障群众祭扫需求的同时，加强现场秩序维护与风险防范，体现政府在特殊时段提供公共服务保障与组织协调的责任。主题7的关键词为“烈士”“祭扫”“亲属”“退役军人”，表明政策关注点在于英烈纪念与烈属服务保障。该主题不仅涉及对烈士精神的褒扬，更体现对烈属、退役军人等相关群体在祭扫与安葬服务中的制度性安排。在议题属性上，其回应的是特殊群体的现实需求，在责任结构上以国家统筹与公共服务供给为主，同时强调纪念活动的规范化与制度化。

保障性政策手段体现出明显的民生导向与社会关怀功能，通过完善服务体系与基础设施，增强殡葬公共服务的覆盖范围与保障能力，是殡葬政策体系中不可或缺的重要组成部分。

3.激励性政策手段：树立典型与先进带动

激励性政策手段主要体现在主题1所呈现的荣誉表彰与先进典型树立等精神激励方式。该主题的关键词包括“先进个人”“全国”“表彰”“先进”“先进集体”等，呈现出评选与表彰机制结构。政策通过设立全国殡葬工作先进单位和先进个人评选活动，树立行业典型与先进个人，发挥示范带动作用。民政部自1997年起开展全国殡葬工作先进集体和先进个人的评选表彰活动，通过推荐、评选和公布名单等程序强化行业认同。此类政策通过典型示范强化职业荣誉感和行业规范意识，推动殡葬事业持续发展。当然，激励性手段能够在一定程度上调动从业人员的积极性，但其作用更多体现在精神层面与组织认同层面，需要与其他政策工具协同运用，才能形成更为稳定的制度效果。

4. 引导性政策手段：改革倡导与观念转型

在殡葬改革的政策工具谱系中，引导性手段占据着独特而关键的位置，主要体现在主题4。这类政策不依赖强制性约束或制度性供给，而是通过持续的观念倡导与社会动员，致力于在更深层次上塑造行业风气与公众认知，为实现殡葬事业的转型目标奠定思想基础。其核心实践围绕“改革”“文明”“宣传”“党员”等主题展开，旨在倡导现代殡葬文明新风，推动社会观念的根本性转变。面对“入土为安”等传统观念的深远影响，中国政府高度重视运用宣传教育与价值引领等柔性治理方式。在实践中，国家通过多渠道、多形式的宣传教育活动，或展示成功的实践案例，如树葬、海葬等节地环保葬法的实际效果，以潜移默化的方式帮助公众逐步消除对生态殡葬的误解与抵触情绪。在我国殡葬改革进程中，殡葬行业始终坚持党的全面领导，注重发挥党员干部的先锋模范作用。以《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》(2018年)为代表的相关政策，明确强调“大力宣传党员干部带头参与殡葬改革的典型事例”。这体现了我国在殡葬改革领域坚持党建引领的治理路径，通过发挥党员干部的先锋模范作用，将政策倡导与典型宣传相结合，推动殡葬新风从理念倡导转化为社会行动，引导公众观念转变与社会风气整体提升。总体上，引导性手段注重在政策执行过程中增强透明度与社会认同，通过文化浸润与党员引领，逐步推动殡葬观念向生态化、人文化、节约化方向转型。

(二)殡葬政策主题空间结构分析

为进一步揭示中国殡葬政策的内在结构，本研究绘制了主题空间分布图(图3)，将政策文本映射到二维空间中，每个点代表政策文件所提取的内容。通过分析各个主题的聚类形态、相对位置及彼此间距离，从空间维度把握殡葬政策议题之间的关联程度。

图3 中国殡葬政策主题空间分布图

从整体结构看，各主题均呈现出较为明显的聚类特征，说明主题内部语义一致性较强。同时，不同主题之间的空间距离存在显著差异，反映出政策议题在语义结构上的分化程度。围绕改革倡导、生态安葬与行业表彰等议题形成核心区，而围绕祭扫安全、烈士纪念以及出入境检疫等具有特定对象或专业属性的议题则分布于相对边缘位置。这在语义空间上呈现出既有相对集中的制度性议题，也存在相对分散的情景性议题的结构特征。

主题1(先进个人—全国一表彰)与主题3(生态一安葬一节地)在图中央偏上区域形成相对集中的聚类结构，两者之间存在一定交叠，且与主题4(改革一文明一宣传)在空间上距离较近。这种分布格局表明，先进典型表彰、生态安葬推广与改革宣传之间在语义上具有较强关联性。生态安葬与节地改革往往伴随先进示范与文明倡导，因此在政策文本中容易形成交叉表达，空间上呈现出相对接近的分布形态。主题0(公墓一墓穴一规定)与主题2(遗体一档案一人员)位于图中央偏下区域，呈现一定程度的邻近关系。两者均涉及具体制度规则与操作规范：前者侧重公墓经营与审批管理，后者侧重遗体处置与档案流程管理，均属于制度规制型议题。由于二者在政策文本中都包含较多规范性与程序性表达，因此在语义空间中形成相对接近的聚类。主题5(服务一整治一收费)位于图中心区域，与主题0和主题3之间存在一定过渡带。该主题既涉及行业整治与收费规范，也与公共服务供给相关，因此在空间上呈现出介于规制性议题与保障性议题之间的特征，显示出一定的连接属性。

主题6(祭扫一服务一清明节)位于图左侧，形成较为紧密而相对孤立的聚类。该主题围绕清明祭扫活动与安全保障展开，具有明显的时间节点性和场景特征。主题7(烈士一祭扫一亲属)分布在图左下方，呈现出明显的独立团块。该主题聚焦英烈纪念与烈属服务保障，具有特定对象导向和政治情感属性，与一般公共服务或行业整治议题在语义结构上差异较大。主题8(尸体一骸骨一检疫)位于图右下方，形成高度集中的独立聚类。该主题涉及出入境检疫与公共卫生监管，专业性与技术性较强，与其他社会治理类议题在语义上区分明显。

(三)殡葬政策主题层级关联分析

本研究进一步绘制了主题层次聚类树状图(图4)，分析不同主题之间的关联程度与层级结构。图中纵轴为政策主题，横轴为主题之间的语义距离；距离越低，说明关联越紧密。九个主题在层级上呈现出两大相对清晰的部分，体现了中国殡葬政策以制度规制为基础、以服务运行与价值表达为延展的双重结构。一方面通过规范管理与技术控制维持秩序与安全，另一方面通过改革倡导、公共服务与荣誉机制塑造社会认同与行为取向。

图4 中国殡葬政策主题层次聚类树状图

第一部分由主题8(尸体一骸骨一检疫)、主题2(遗体一档案一人员)和主题0(公墓一墓穴一规定)构成。主题8与主题2在最低距离处率先合并，显示两者在语义上高度一致，均围绕遗体处置与卫生监管展开。随后主题0并入该结构，形成以制度规范、流程管理和安全监管为核心的技术规制群。这一板块强调标准化操作、审批管理与风险防控，体现出殡葬政策体系中较强的程序理性与工具理性特征，与前文所述规制性政策手段形成直接呼应。

(一)殡葬政策发布时间与类型特征

为考察中国殡葬政策在不同历史阶段的政策力度与议题偏向，本研究对1982—2025年间殡葬政策文件发布的时间分布和结构性特征进行了量化分析(表1)。结果表明，中国殡葬政策发布在不同历史时期呈现出显著的阶段特征，在数量和结构上均发生了变化。

从政策发布数量来看，1982年至2025年间，殡葬政策文件总体呈现增长趋势，且不同阶段的增速存在显著差异。在改革开放初期(1982—1996年)，政策发布数量相对较少，仅17份，占总量的13.18%。可能的原因有两方面：一是当时政府的工作重心主要集中于经济建设，社会领域的政策关注度较低；二是殡葬管理制度在这一阶段尚处于初步完善期，政策供给相对有限。随着市场经济体制的确立以及社会转型的加速，殡葬行业逐渐暴露出诸多问题与挑战，这促使政府在1997年至2011年间显著加大了政策调控力度，相关政策发布数量增至46份，占比达到35.66%。特别是党的十八大以来，为适应新时代发展要求并回应人民群众日益增长的殡葬服务需求，殡葬政策进入了一个新的快速发展阶段，政策发布数量达到峰值，共66篇，占比高达51.16%，充分体现了国家对殡葬事业的高度重视和系统性推进。

表1 1982-2025 年间殡葬政策文件发布的时间和类别分布表

从政策文件类型的分布来看，各阶段呈现出不同的结构性特征，充分反映了政府在不同时期治理策略与手段的变迁。在第一阶段(1982—1996年)，政策文件类型以部门规范性文件为主，表明政府主要通过自上而下的行政规制手段来规范和引导殡葬行业的发展，重点在于建立行业标准、明确行为规范等方面，体现出较强的制度构建意图。随着殡葬改革的逐步深入，在第二阶段(1997—2011年)开始出现国务院规范性文件，凸显了国家层面对殡葬事业的顶层设计，也标志着殡葬改革逐渐上升为一项重要的国家战略议题，受到更高层次的关注与推动。进入第三阶段(2012—2025年)，部门规范性文件的数量逐渐减少,而部门工作文件的数量则显著增加。这一转变体现了政府更加注重精细化管理和问题导向,治理模式从传统的管控型逐步向服务型和引导型转变,展现出政策制定与实施的灵活性与适应性。

(二)殡葬政策主题演化趋势

为了考察各个主题在不同历史时期的演变轨迹，揭示中国殡葬政策的演化规律和驱动因素，本研究对1982年至2025年期间中国殡葬政策主题的演化趋势进行了可视化呈现(图5)。中国殡葬政策的演变经历了从起步探索到全面发展，再到精细化治理的转型过程。

图5 中国殡葬政策主题时间演化趋势图

图5中，上世纪末之前各政策主题频率较低，多线并行。然而，进入新世纪后，殡葬政策开始呈现出少数主题占据主导的态势。主题2在2010年前后达到峰值，反映出该阶段围绕遗体处置流程、档案管理及特殊事件应急处置等议题的政策关注度显著提升。同时，以主题1为代表的激励性类议题在2010年前后迎来峰值。作为价值引领的重要手段，主题7在2000年以后关注度大大增加，充分体现了国家对英雄烈士的尊崇和对爱国主义精神的弘扬。非典及新冠疫情等公共卫生事件也会对政策议程产生显著影响，主题2与主题8等相关议题的频率在图中呈现出多次波动性，但随着公共卫生事件逐步得到控制，该议题的热度随之下降。主题0的关注度也在2020年后呈现出显著的增长趋势，并在2025年前后达到阶段性高位，表明近年来围绕公墓规划、墓穴供给与经营性公墓监管等基础治理议题的政策关注持续增强。主题3所呈现的生态安葬议题保持活跃，共同构成近年来政策结构调整的重要方向。总之，主题演化趋势分析结果表明，中国殡葬政策的演变是一个复杂而动态的过程，会受经济发展、价值观念变迁和突发事件冲击等多重因素的影响。

(三)基于多维框架的政策演变阶段性特征分析

为了更清晰地展示中国殡葬政策在不同阶段的特征，并揭示其演变规律，本研究基于殡葬政策“时间—手段—议题”三维分析框架，从政策演变的时间(X维度)、政府干预的手段(Y维度)问题类型、政策关注的问题类型、核心价值与责任主体(Z维度)几个方面对中国的殡葬政策进行了详细分析(表2)。

表2 1982-2025 年中国殡葬政策时间、手段与议题演变分析表

1.奠定基础，初步改革(1982—1996年）

此阶段是中国殡葬事业的恢复与初步改革时期，社会各方面亟待从“文化大革命”的冲击中恢复。这一时期，中国殡葬政策的主要目标在于恢复正常的社会秩序，解决因长期社会动荡和经济发展滞后所导致的资源短缺问题，特别是土地资源和资金资源。在政策手段方面，这一阶段主要依赖规制性手段，通过颁布部门规范性文件来建立行业标准，规范殡葬行为。中国当时处于计划经济向市场经济转型的背景中，政府对社会经济的管控能力较强。

1981年底，首次全国殡葬工作会议召开，重点研究了进一步推动殡葬工作的政策与方向。次年，国务院批转民政部《关于进一步加强殡葬改革工作的报告》的通知，正式标志着中国现代殡葬改革拉开帷幕。这一文件明确了节约土地、改革旧俗的基本方针，并将火葬确立为殡葬改革的主要方向。自20世纪80年代中期起，随着大规模城市化的全面推进，城市人口迅速增长，土地等殡葬资源日益紧张，这进一步凸显了推行火葬政策的重要性。1996年，中共中央宣传部等多部门联合发布《关于实行移风易俗进一步改革丧葬习俗的意见》，通过规范党员干部的行为，引导全社会逐步转变传统的丧葬观念。这一政策对推动移风易俗、促进社会文明进步起到了积极作用。进入20世纪90年代中后期，国家进一步深化了党的十三大确立的“以经济建设为中心”的基本路线，这使得殡葬政策目标由早期单纯的移风易俗和破除封建迷信转向经济效益提升和资源节约。 与此同时，随着殡葬行业逐步走向市场化，市场中出现了乱收费、服务质量参差不齐等问题。对此，国家开始强化行业规范与监管。这一政策目标转向体现了当时国家对资源利用效率的高度关注，也展现了殡葬治理在经济导向下的务实调整。

总的来说，秩序建立、思想统一和经济发展是此阶段的主要价值取向。由于殡葬管理体系尚不完善，社会各界对殡葬改革的认识和参与程度较低，因而政府主要依靠自上而下的规制性手段来推动火葬，导致改革过程较为僵化，缺乏灵活性，难以从根本上改变社会观念和行为模式。 因此，此阶段的殡葬政策表现为行政命令主导下的生存型治理，其政策重心在于通过规范和管理来保障社会稳定，服务于经济社会发展的大局，对生态保护、人文关怀等方面的关注相对不足。

2.法治建设，规范管理(1997—2011年)

随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步确立，殡葬服务市场迎来了前所未有的机遇与挑战。“以人为本”的理念被提升到更高层次，行业的可持续发展也成为政策制定者重点考量的问题。相关部门尝试引入市场机制，旨在更高效地管理和利用社会资源。然而，市场化的推进在激发行业活力的同时，也带来了逐利行为和恶性竞争等问题，使得原本紧张的资源短缺局面更加复杂。市场秩序混乱、殡葬垄断与暴利等现象日益凸显，对社会公平与稳定构成了潜在威胁。面对这些新问题，传统的行政手段已显得力不从心，国家亟须通过更完善的法规制度加以规范。

在此阶段，政策逐渐倾向于在保障基本服务的基础上，兼顾经济发展，稳步推进殡葬行业的规范化管理与市场化进程。其中，1997年颁布的《殡葬管理条例》是这一转型过程中的关键事件。该条例作为中国第一部关于殡葬管理的行政法规，首次以法律的形式对遗体处理、殡葬服务和殡葬设施建设等各个环节进行了全面规范，为构建规范有序的殡葬市场提供了法律保障。新世纪初期，坟墓管理作为殡葬工作的核心环节受到高度重视。在2000至2002年间，国家连续出台了多项针对性规定，涵盖特殊坟墓处理、公墓管理整顿以及违规销售墓穴的查禁等方面。2009年，针对新世纪以来火葬率不高、殡葬服务不规范、公益性不足等问题，民政部颁布《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》。

与前阶段政策以重建秩序和弥补缺口为核心价值不同，此阶段的政策导向更加注重制度重塑，旨在确保原有秩序能够灵活适应不断变化的市场环境。从图5所呈现的主题演化趋势看，该阶段后期与主题1、主题2在2010年前后的集中抬升相对应。在手段上，政策不再局限于政府单方面行动，而是认可市场机制在资源配置中的积极作用，允许社会资本进入殡葬服务领域。然而，中国殡葬事务深植于深厚的文化传统和社会习俗之中，相较于其他社会建设领域，其市场化社会化改革起步相对较晚。政府在释放市场活力的同时，仍试图牢牢把控行业发展方向。因此，此阶段的治理框架可概括为有限市场规制下的秩序构建型治理，殡葬政策呈现出从行政主导向法治化、规范化转型的趋势。

3.生态引领，多元发展(2012—2025年）

进入新时代，法治被提升到治国理政的基本方式，殡葬事业法治化进程显著加快。2012年，国家发改委等部门联合发布《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的意见》，旨在规范殡葬服务收费行为，促进行业健康发展。同年，《殡葬管理条例》完成修订，进一步强化殡葬管理，深化殡葬改革。然而，在推动殡葬行业规范化、法治化管理的同时，殡葬行业的可持续发展成为此阶段政策关注的重要内容。2025年，中央一号文件明确提出深化殡葬改革，推动殡葬行业规范化管理与制度供给全面加强，殡葬治理亦进入系统化、法治化、可持续化的新阶段。同年，民政部出台《殡仪服务站管理暂行办法》，并就《殡葬领域明码标价规定(试行)》公开征求意见，进一步强化行业规范管理与公益保障。尤为重要的是，在这一年，民政部对《殡葬管理条例》进行了新一轮修订，重点围绕基本殡葬服务制度、殡葬服务公益属性、服务收费行为、跨部门协同监管等内容展开制度设计，标志着殡葬治理由以行政管理为主，向以权责清晰、规则刚性和公共服务保障为核心的法治化阶段深化。该轮修订与“十五五”规划建议中关于健全基本殡葬服务制度的部署形成呼应，为殡葬公共服务兜底保障和行业规范运行提供了更为稳固的制度基础。

党的十八大以来，生态文明建设成为国家战略，殡葬政策亦更加注重生态效益与社会效益的统一。这一转向在图5中体现为主题3的持续活跃以及主题0在近年的快速抬升。针对生态殡葬，国家不断加大政策供给。2013年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，明确指出党员干部应当带头实行生态安葬。2016年，民政部等部门联合印发《关于推行节地生态安葬的指导意见》，对节地生态安葬的各个环节进行了设计和指导。2018年，民政部等16部门印发《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，大力推行节地生态安葬。2025年，国务院发布《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》，强调“深化殡葬改革，推进公益性生态安葬设施建设”。在可持续发展理念驱动下，政府展现出更加积极的姿态，加速推进殡葬改革，致力于构建一个节约资源、保护环境、移风易俗、保障民生的现代殡葬体系。

与此同时，在此阶段，随着经济发展水平的提高，人民群众对基本公共服务的要求也日益增长，政府对社会公平的关注也提升到了新的高度。为保障困难群众的基本殡葬权益，各地政府纷纷出台了惠民殡葬政策，努力实现“逝有所安”。鉴于城乡殡葬事务在问题瓶颈与社会情境上的差异，殡葬政策呈现出分类治理的特点。城市地区以推广绿色殡葬、强化市场监管及推动文化创新为主要手段，旨在满足居民多样化需求并提升治理现代化水平；农村地区则侧重完善基础设施、倡导文明新风、发挥村民自治作用，以保障殡葬改革的有序推进。

(一)结论

本研究以1982—2025年中央层级的殡葬政策文本为研究对象，运用BERTopic模型，并结合所构建的“时间—手段—议题”三维分析框架，对中国殡葬政策议题的演进规律与内在机制进行了系统性分析。研究结果揭示了中国殡葬政策在不同历史时期的发展脉络与变迁特征，并从价值、主体及问题维度深入剖析了隐藏在政策文本背后的深层逻辑。

一方面，殡葬政策议题重点在不同历史时期存在显著差异。中国殡葬政策议题的演变是多重因素共同作用的结果，既受土地资源限制、环境污染等客观条件的约束，也受社会经济发展、价值观念转变及突发公共卫生事件等主观因素的影响。中国殡葬政策议题体现了从制度确立与基础供给，到市场秩序规范，再到生态文明与社会关怀强化的递进轨迹。在改革开放初期，由于资源约束较为突出，政策主要侧重于通过推行火葬来节约土地资源。随着经济社会发展，殡葬政策关注点逐渐转向对逝者的人文关怀，努力满足人民群众多样化的殡葬需求。进入新时代，生态文明建设成为国家战略，殡葬政策更为注重人与自然和谐共生，力求实现殡葬事业可持续发展。

另一方面，殡葬政策工具随着时间而不断演化和调适。早期殡葬政策主要依赖行政命令和强制措施来推行火葬并进行市场行为规范。随着治理理念的不断进步，政府更加注重发挥市场机制和社会力量的作用，通过财政补贴、荣誉激励和社会倡导等方式，引导各方力量参与到殡葬治理中来，构建开放、多元、协同的殡葬治理体系。总体上，中国殡葬政策工具逐渐从单一的规制性手段向规制、保障、激励与引导相结合的多元工具组合演变，由此增强了殡葬政策的灵活性和适应性。

(二)政策建议

第一，均衡配置并动态调适政策工具。作为一项系统性政策实践，提升殡葬政策效能需要实现各类政策工具的均衡配置和优化组合。 国家需增强规制性工具的科学性，建立区域差异化生态葬法推广机制，制定分层分类政策目标体系；完善保障性工具，通过财政补贴与税收优惠构建绿色技术创新激励机制，激发多元主体协同治理动力；强化激励型与引导性工具，依托社会倡导与先进示范机制，促进殡葬文化价值转型。同时，殡葬政策工具应动态调整与优化配置。面对人口结构变化与突发公共事件等风险，国家应构建动态调适框架：建立常态化政策评估机制，依据人口结构变迁、城镇化进程及公共卫生危机等迭代优化政策组合；前瞻性研判土地资源、环境承载力与社会价值观演变趋势，通过政策工具创新实现资源配置弹性化。由此，殡葬政策通过提升工具组合的适应性，推动殡葬政策体系从单一规制向“规制—保障—激励—引导”多维协同范式转型，强化前瞻性与系统化设计，以显著提升政策整体效能。

第二，凸显政策议题人民性与生态性。一方面，中国殡葬政策工作应凸显人民中心特征。针对殡葬行业乱收费、服务不透明等问题，国家应强化行业规范标准和监管机制构建，切实维护人民群众利益；殡葬应注重向基层倾斜，推动基层殡葬服务体系建设，为居民提供便捷、人性化的殡葬服务选择；关注低收入人群、优抚对象及见义勇为者等特定群体的殡葬利益保障，实现殡葬服务普惠性与精准性相结合。另一方面，殡葬政策应秉持生态优先理念。国家需将生态殡葬纳入国土空间、生态环境保护及社会发展顶层设计，明确目标、布局与任务；构建多元化生态安葬政策体系，推广树葬、草坪葬等节地方式，依托政策推动技术创新；通过经济补贴、税收优惠等激励措施，调动社会参与生态殡葬建设。同时，注重末端治理与源头管控相结合，推广环保型设备与用品，引导行业绿色转型；建立监测机制，将殡葬活动纳入环保监管，推动殡葬与生态保护协同发展。